Tekst został opublikowany w kwietniu w Serwisie Samorządowym PAP: https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/indeks-samorzadnosci-pogarszaja-sie-relacje-miedzy-wladza-centralna-lokalna

Wojciech Kaźmierczak

Proces recentralizacji dotyka różne obszary polskiej samorządności – alarmują eksperci Fundacji Batorego, którzy opracowali Indeks Samorządności. 

Indeks Samorządności to syntetyczny wskaźnik opisujący stan relacji samorząd–władza centralna, opierający się na pomiarze kluczowych dla tych relacji wymiarów życia lokalnego i funkcjonowania samorządu. Wzorowany jest na Indeksie Autonomii Lokalnej (Local Autonomy Index) opracowanym przez międzynarodowy zespół autorski dla 39 państw europejskich i obejmujący okres do 2014 roku. Wówczas wskaźnik LAI dla Polski należał do najwyższych w Europie; niższy był tylko od Szwajcarii i krajów nordyckich. W roku 2020 sytuacja była już odmienna; LAI sytuował Polskę w środku rankingu krajów europejskich.

Piątka naukowców specjalizujących się w zagadnieniach samorządności wyliczyła, że wskaźnik pokazujący, jak w okresie od 2014 do 2021 roku zmienił się poziom lokalnej autonomii gmin i miast na prawach powiatu obniżył się z 73,6 do 56,7 pkt.

Indeks Samorządności obejmuje trzy bloki: potencjał zadaniowo-finansowy, siłę polityczną i siłę ustrojową władz lokalnych. Mierzą one rolę samorządu w najważniejszych obszarach zadań publicznych, określają na ile władza centralna traktuje samorząd jako podmiotowego partnera oraz to, czy pozycja prawna samorządu gwarantuje możliwości samodzielnego działania. Eksperci wykazali, że największy spadek dotyczy siły politycznej samorządu, w drugiej kolejności siły ustrojowej, a w mniejszym stopniu – potencjału zadaniowo-finansowego.

Potencjał ten określa do jakiego stopnia samorząd jest wyposażony w potrzebne do ich realizacji zasoby finansowe, którymi może samodzielnie dysponować. By go zbadać, przeanalizowano 11 dziedzin obejmujących zadania publiczne samorządu. W ponad połowie odnotowano spadek autonomii lokalnej, w pozostałych pięciu sferach nie zaszły większe zmiany. En bloc indeks samodzielności zadaniowo-funkcjonalnej spadł w badanym okresie o ponad 6 p.proc.

Jak wynika z raportu, spadek samodzielności kompetencyjnej gmin w okresie 2014–2021 odbywał się głównie metodą małych kroków, pozbawiających gminy fragmentów decyzyjności. Jak czytamy w opracowaniu, kompetencje samorządów ograniczane są na różne sposoby, m.in. poprzez przejmowanie kontroli nad regulacją wysokości opłat (np. agencja Wody Polskie i dostarczanie wody), uzależnianie wydatków inwestycyjnych od decyzji wojewodów (np. ochrona zdrowia) czy wprowadzanie nowych, specyficznych regulacji (np. gospodarka przestrzenna i planowanie). Największe zmiany in minus dotyczą edukacji, gdzie wprowadzony został silniejszy nadzór kuratorów oświaty, a koszty reformy edukacyjnej wprowadzonej w 2017 roku oraz zwiększanie dopłat do zadań oświatowych ze źródeł własnych szczególnie pogorszyły warunki prowadzenia polityki edukacyjnej przez gminy i miasta na prawach powiatu.

Samodzielność finansowa gmin w badanym okresie także się obniżyła – oceniają eksperci. Koronnym przykładem jest tu spadek znaczenia dochodów własnych i dochodów „nieznaczonych” (udziały w PIT i CIT oraz subwencje) w całości dochodów. Oznacza to mniejszą swobodę w zakresie kształtowania priorytetów wydatkowych. Towarzyszy temu wzrost budżetów rządowych programów dotacyjnych. Choć poprawiają one zdolność samorządów do realizacji zadań, to jednocześnie redukują wpływ wspólnot lokalnych na wybór kierunków rozwoju.

Według autorów pośrednio wskazuje to, że „pełzająca centralizacja” finansów lokalnych dokonywała się bez odebrania istotnej części zadań publicznych bądź drastycznego obniżenia łącznego poziomu dochodów. Szczęśliwie wzrósł potencjał większości gmin do realizacji nowych przedsięwzięć (mierzony nadwyżką operacyjną netto). Dzięki panującej jeszcze w badanym okresie dobrej koniunkturze gospodarczej oznaczającej nominalny wzrost dochodów udało się tymczasowo zamaskować niekorzystne zmiany w strukturze dochodów gmin – czytamy w raporcie.

We wskaźnikach obrazujących siłę polityczną władz lokalnych odnotowano m.in. regres w uwzględnianiu samorządu  w procesie legislacyjnym oraz rzetelność i przejrzystość przy podejmowaniu decyzji ważnych dla samorządu np. w programach dotacyjnych. Jako najbardziej niepokojący sygnał uznano fakt, iż w 2021 roku odsetek uchwalonych ustaw rządowych dotyczących samorządu, a mimo to nieskierowanych do KWRiST, wzrósł w stosunku do 2014 roku ponad czterokrotnie.

We wnioskach dotyczących spadku Indeksu w dziedzinie ustrojowej Polski eksperci zwrócili m.in. uwagę na niską jakość nadzoru, mierzoną wskaźnikiem uchyleń aktów nadzoru przez sądy administracyjne oraz brak jednoznacznej regulacji dotyczącej zadań samorządów poza sferą zadań określonych przez ustawę. W efekcie samorządy działają w warunkach niepewności prawnej – alarmują.

Autorami Indeksu Samorządności są: dr hab. Marta Lackowska, dr Radomir Matczak, prof. dr hab. Paweł Swianiewicz, dr hab. Dawid Sześciło oraz dr Katarzyna Wojnar.

Obszerne opracowanie dostępne jest TUTAJ.