Tekst ukazał się w listopadzie 2017 roku w portalu „Nowa Konfederacja”: https://nowakonfederacja.pl/polityka-oparta-danych-dane-oparte-polityce/?fbclid=IwAR2iF5rcMpV-tyCpPyq0REFuD8bA7rbdHvUNCa1rORxRK3lkGZGwyWiwym0

Polscy politycy są bardzo niechętni wobec stosowania evidence-based policy. W swych decyzjach kierują się częściej własnymi domysłami i potrzebami marketingowymi

Opozycja od dwóch lat gorączkowo zastanawia się, jak mogło dojść do zwycięstwa PiS, i podejmuje próby ekspiacji za błędy. Jedną z tych prób jest wywiad z Michałem Bonim z „Gazety Wyborczej”. Boni spowiada się między innymi z jednego z najważniejszych grzechów Platformy – z niechęci do korzystania z wiedzy i opierania decyzji na danych, czyli do evidence-based policy.

Boni w wywiadzie tak tłumaczył tę awersję: „Nie było chęci, żeby przyznać głośno, że polityka społeczna to duży koszt dla budżetu i że ten koszt warto ponieść. (…) W raporcie «Polska 2030» to wszystko pisaliśmy”. Donald Tusk wziął udział w jednej debacie omawiającej badania dotyczące młodzieży, jednak później, jak mówi Boni, „zaczęły się głosy od różnych bliskich kolegów premiera, żeby się puknął w głowę i na to nie chodził (…) Bo w raporcie jest za dużo rzeczy, które krytycznie coś mówią. I w związku z tym to jest niedobre w okresie kampanii wyborczej”. Raporty odłożono na półkę. Kilka lat później wybory wygrało Prawo i Sprawiedliwość. Wątpliwe jednak, czy to oznacza jakąkolwiek dobrą zmianę w podejściu polityków do danych i wiedzy.

Evidence-based policy – z czym to się je

Znamienne jest to, że w Polsce nie przyjęto jednego terminu tłumaczącego angielskie określenie evidence-based policy. Mówi się o „polityce opartej na dowodach”, „na danych” czy też „na wiedzy”, jednak określenia te rzadko pojawiają się w polskim Internecie i publikacjach. Aby mówić o tym zjawisku, należy zacząć od pojęcia polityki publicznej. Piotr Arak słusznie zwraca uwagę na to, że w języku polskim nie mamy anglosaskiego rozróżnienia na policy i politics. Jedno i drugie nazywane jest u nas „polityką”. Tymczasem w języku angielskim słowo politics oznacza ogół działań związanych z rządzeniem (w tym partyjne przepychanki), zaś policy (lub public policy, polityka publiczna) – systemowe działania na rzecz danego obszaru (np. służby zdrowia czy kultury). Wywiad z Bonim jak w soczewce skupia poważny polski problem – przewagę politics nad public policy, działań i rozgrywek partyjnych i personalnych nad merytokracją i rozwiązaniami systemowymi.

Państwem, które w wielu dziedzinach od lat z sukcesem wdraża politykę opartą na dowodach, jest Szwajcaria

Harold Lasswell i Abraham Kaplan, współtwórcy nauki o politykach publicznych, definiują je jako „planowany program celów, wartości i działań”. Aby stworzyć taki program, konieczne jest oparcie go o rzetelne dane. Tu pojawia się pojęcie polityki opartej na dowodach. Istotą evidence-based policy jest, jak pisze Ryszard Szarfenberg, „sumienne, bezpośrednie i rozważne zastosowanie obecnie najlepszych dowodów do podejmowania decyzji w procesie zarządzania organizacją społeczną oraz do podejmowania decyzji o kształcie, treści i innych zasadniczych cechach polityki”. Istnieje wiele sposobów wykorzystania podejścia opartego na wiedzy w politykach publicznych. Na pierwszym etapie – identyfikacji problemu i ustalenia celów – są to m.in. analizy i badania diagnostyczne, korzystające z istniejących danych statystycznych i opracowań lub zaprojektowane specjalnie na potrzeby rozeznania danej sytuacji. Kolejnym etapem jest projektowanie rozwiązań zidentyfikowanych problemów. Na tym etapie wykorzystywane są ekspertyzy, panele eksperckie, pilotażowe testy nowych rozwiązań, analizy ryzyka, oceny wpływu czy też kosztów i korzyści społecznych. Ocena zrealizowanych działań i ich efektów jest dokonywana w ramach ewaluacji i monitoringu (z wykorzystaniem wskaźników). Polityka oparta na dowodach jest prowadzona we współpracy z think tankami, instytucjami badawczymi i innymi interesariuszami.

Państwem, które w wielu dziedzinach od lat z sukcesem wdraża politykę opartą na dowodach, jest Szwajcaria. Przykładowo, w obszarze edukacji i szkolnictwa wyższego w Szwajcarii wdrażane są systemowe rozwiązania – brokerzy wiedzy (instytucje badawcze, think tanki, urzędy statystyczne centralne i z poszczególnych kantonów) dostarczają danych i uczestniczą w dyskusji na każdym etapie tworzenia rozwiązań, a rolę koordynatora pełni Szwajcarskie Centrum Koordynacji Badań w Edukacji działające od 1974 r. Gruntowna reforma kształcenia maturalnego, zrealizowana w 1995, była następnie ewaluowana w sposób systemowy dwukrotnie, w latach 2002-2004 i 2005-2008 (EVAMAR). Wyniki tych badań miały bezpośrednie odzwierciedlenie w kolejnych działaniach i tworzonych przepisach – reformę znacząco zmodyfikowano. Szwajcaria od lat utrzymuje wysokie pozycje w światowych rankingach dotyczących edukacji. Oczywiście oparcie polityki na danych jest tylko jednym z wielu czynników wpływających na te efekty, ale z pewnością służy uporządkowaniu działań i otrzymywaniu bieżącej informacji zwrotnej, co pozwala na modyfikację stosowanych polityk.

Polska polityka oparta na fantazjowaniu

Podobnie systemowa i długotrwała ewaluacja, dotyczącej kluczowych działań państwa, jest w Polsce nadal rzadkością. Wykorzystania wiedzy brakuje zresztą nie tylko na etapie oceny, ale także na każdym wcześniejszym, od diagnozy począwszy. Już od wielu lat specjaliści oceniający te kwestie nie pozostawiają suchej nitki na kolejnych ekipach rządzących. Andrzej Zybała w ekspertyzie dla ISP w 2012 r. pisał, że proces projektowania działań publicznych i ich oceny w Polsce nie jest zracjonalizowany i uporządkowany, a podejmowane działania są doraźne i oparte na intuicji. W ciągu kolejnych czterech lat, niezależnie od zmiany władzy, sytuacja nie poprawiła się znacząco – w 2016 r. na łamach „Rzeczpospolitej” Zybała znów wskazywał na brak zaplecza eksperckiego, awersję do danych, profesjonalnej analizy i dyskusji, skąd zdaniem profesora SGH bierze się „raczej fantazjowanie, a nie racjonalne myślenie”.

Rozwijając evidence-based policy w Polsce trzeba mieć na względzie także głosy krytyczne wobec tego podejścia

Trzeba przy tym przyznać, że ostatnie kilkanaście lat przyniosło zmiany. Dotyczą one przede wszystkim trzech form wykorzystania wiedzy w polityce – przygotowywania ocen wpływu aktów prawnych, diagnoz do strategii oraz ewaluacji działań. Już w 2001 r. wprowadzono konieczność tworzenia oceny skutków regulacji – analizy ich wpływu na budżet, rynek pracy, gospodarkę i rozwój regionalny. Jednak na to, że stopień wykorzystania danych wzrósł, wpłynęła w dużej mierze akcesja Polski do UE. Otrzymanie środków unijnych wiąże się z koniecznością przedstawienia twardych danych i uzasadnień, prowadzenia konsultacji i dialogu z różnymi osobami i instytucjami. W wyniku nowych standardów unijnych zmieniały się też polskie akty prawne. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r. narzuciła obowiązek przygotowania diagnoz sytuacji do dokumentów strategicznych i programowych. Ponadto wobec strategii i unijnych programów operacyjnych pojawił się wymóg prowadzenia ewaluacji i monitoringu wskaźników.

Czy jednak wprowadzone rozwiązania są skuteczne? Brak woli politycznej nie jest jedynym problemem. Diagnozy do dokumentów strategicznych często przygotowywane są przez nisko opłacanych urzędników z niewielkim udziałem ekspertów. W wykorzystywaniu danych przeszkadzają też bariery administracyjne. Często ze względu na zachowawcze podejście, lęk przed kontrolą i nieumiejętność stworzenia merytorycznych kryteriów wyboru, instytucje publiczne stosują kryterium ceny jako jedno z istotniejszych. Efektem jest wybór tanich ofert, co siłą rzeczy musi odbić się na jakości badań. Innym problemem administracji publicznej, zwłaszcza przy przygotowywaniu diagnoz do strategii ogólnokrajowych, jest „silosowość” – diagnozy przygotowywane są przez różne zespoły, dlatego ich jakość i samo podejście metodologiczne bywa niespójne w różnych częściach dokumentu (co dotyczy choćby Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, w której także opis sposobu monitorowania i oceny działań jest dość ogólnikowy). Brakuje koordynacji i wymiany wiedzy. W efekcie, mimo szeregu przygotowywanych planów i strategii, brakuje jednej, spójnej myśli strategicznej.

Oceny i rekomendacje? Kto by się przejmował

Samo wdrożenie wymogu oceny wpływu aktów prawnych jest krokiem w dobrą stronę, jednak, jak wskazuje prof. Jarosław Górniak z zespołem, często ocena ta traktowana jest jako czysta formalność i przygotowywana jest już po sporządzeniu aktu prawnego. Jako przyczynę Górniak wskazuje przede wszystkim brak woli politycznej (mamy tu do czynienia z sytuacją określają ironicznie jako policy-based evidence, czyli z „dowodami opartymi na polityce” – w tym przypadku to zbierane dane służą uzasadnieniu decyzji politycznej zamiast stanowić jej podstawę). Jednakże sama treść dokumentów oceny wpływu także pozostawia wiele do życzenia, i niejednokrotnie nie dostarczają one faktycznie użytecznych danych dla podejmowania decyzji.

Prowadzenie ewaluacji działań publicznych z pewnością jest potencjalnym wsparciem dla decydentów (choć dotyczy przede wszystkim działań współfinansowanych ze środków UE). Jednak i w tym procesie występuje wiele niedociągnięć. Przede wszystkim badania tego typu zamawia sama jednostka oceniana, i to ona przede wszystkim ma prawo do oceny raportu z badań, wprowadzania poprawek lub obligowania wykonawcy do usunięcia danych wniosków i rekomendacji. Efektem tego jest często „kastracja” raportów oceniających polityki publiczne z bardziej krytycznych uwag lub rekomendacji, których wprowadzenie wymagałoby większego nakładu pracy.

Nieodrobiona lekcja evidence-based policy może spowodować porażki kolejnych rządzących obozów

Problemem administracyjnym, który negatywnie wpływa na wykorzystanie danych, jest brak czasu. O ile w krajach zachodnich polityki publiczne analizowane są i oceniane w ramach badań długookresowych (trwających nieraz kilkanaście miesięcy lub dłużej), o tyle w Polsce czas przeznaczany przez zamawiających na badania ewaluacyjne jest często drastycznie krótki, rzadko przekraczający 3 miesiące (na nadmierny pośpiech w polityce publicznej zwracał też uwagę A.Zybała w cytowanym wcześniej opracowaniu dla ISP).

W ostatnich latach rozwinęła się scena polskich think tanków, jednak ich potencjał nie jest w pełni wykorzystywany­ – brakuje systemowych rozwiązań, ułatwiających współpracę takich jednostek z decydentami. Politycy nie chcą słuchać think tanków lub stosują ich działania w sposób korzystny dla siebie (np. podpierając się wynikami ich badań uzyskują efekty piarowskie), nie zaś z myślą o wykorzystaniu ich potencjału merytorycznego.

Co dalej? Krytyka i zalecenia

Rozwijając evidence-based policy w Polsce trzeba mieć na względzie także głosy krytyczne wobec tego podejścia. Krytycy przede wszystkim argumentują, że proces zarządzania publicznego nigdy nie będzie wolny od polityki i gry interesów. Założenia polityczne i ideologiczne wpływają już na sam proces projektowania i planowania badań. Ideał obiektywności jest mitem – nie ma doskonale obiektywnych ekspertów. Już na etapie wyboru tematu badań znaczenie mają preferencje ideologiczne badacza, a przede wszystkim ­ – zlecającego badanie. Także decyzja o tym, co zostanie uznane za priorytetowy problem, nie może być wolna od ideologii. Ten konieczny element polityczny wyraża się też w tym, o czym pisałem już przy okazji ewaluacji – środki przyznawane na badania często pochodzą od władzy, a co za tym idzie, ma ona możliwość wpływania na dobór kryteriów, metod badawczych, danych ilustrujących dane zjawisko (można np. uzasadniać złą ocenę sytuacji na rynku pracy porównując stopę bezrobocia w badanym województwie z innymi województwami, a jednocześnie nie wskazać, że w badanym regionie w ostatnich latach ten wskaźnik najszybciej spadał), a przede wszystkim na ostateczną prezentację danych. Krytykuje się też wykorzystanie badań, zwłaszcza ilościowych, do opisu zjawisk, których nie da się ująć w liczbach, na przykład w obszarze kultury i sztuki.

Nawet najostrzejsi krytycy nie postulują jednak całkowitej rezygnacji z opierania się o dane w kształtowaniu polityk publicznych. Zwłaszcza w praktyce polskiej – w świetle cytowanych ekspertów – wydaje się, że prawdziwą evidence-based policy mamy dopiero przed sobą. Co można zrobić, by rozwinąć tę działalność? Przede wszystkim konieczne jest tworzenie dalszych rozwiązań systemowych na poziomie państwa. Kluczowa jest koordynacja działań i stworzenie miejsca debaty ekspertów i urzędników oraz przepływu informacji. Rolę taką pełniło kiedyś Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, zlikwidowane jednak w 2006 r. w ramach programu „Tanie Państwo”, co miało katastrofalny efekt dla spójności i wykorzystywania wiedzy. Strategie centralne i regionalne powinny zawierać nie tylko ogólnikowe (jak we wspomnianym SOR) opisy monitoringu i ewaluacji, ale powinny jednoznacznie wskazywać tryb i metodologię prowadzenia takiej ewaluacji. Ocena wpływu aktów prawnych powinna być prowadzona przed przygotowaniem ich projektów i być elementem równoważnym z konsultacjami społecznymi. Proces stanowienia i monitoringu prawa co prawda ma być modyfikowany i rozwijany w ramach SOR, jednak zapisy na ten temat powinny być mniej ogólnikowe (póki co dotyczą przede wszystkim zapobiegania nadmiernym obciążeniom prawnym). Istotne jest też tworzenie i łączenie niezależnych ośrodków i miejsc debaty, a także opracowywanie rozwiązań ułatwiających transfer wiedzy z think tanków do ośrodków decyzyjnych, także na poziomie wojewódzkim. Wszystko to na przestrzeni lat powinno przyczynić się do rozwoju kultury korzystania z danych. Nieodrobiona lekcja evidence-based policy może bowiem spowodować porażki kolejnych rządzących obozów. Najgorszym rezultatem jest tu jednak niezadowalający stan państwa, za który płacimy wszyscy.

Jarema Piekutowski – główny ekspert do spraw społecznych Nowej Konfederacji, socjolog, publicysta (m.in. „Więź”, „Rzeczpospolita”), współwłaściciel Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, współpracownik Centrum Wyzwań Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego, Fundacji Pole Dialogu i Ośrodka Ewaluacji. Główne obszary jego zainteresowań to rozwój lokalny i regionalny, kultura, społeczeństwo obywatelskie i rynek pracy. Autor i współautor wielu publikacji, np. „Pomysłowość miejska. Studium trajektorii realizacji oddolnych inicjatyw mieszkańców Warszawy”(Fundacja Pole Dialogu 2017). Autor powieści biograficznej „G.K.Chesterton”, eSPe 2013).