Tomasz Augustyn
Grupa najbiedniejszych gmin w Polsce jest trwała. Zlokalizowane są w południowej i wschodniej części kraju.
Magdalena Cybulska, Wojciech Dziemianowicz, Julita Łukomska – pracownicy naukowi Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego – przeprowadzili badania dotyczące trwałości zjawiska niskiej zamożności gmin w Polsce oraz identyfikacji grupy trwale najbiedniejszych gmin w Polsce oraz sprawdzenia, jak czynniki wewnętrzne i zewnętrzne wpływają na trwałą niską zamożność gmin. Zastosowali przy tym pojęcie „kotwic biedy” rozumianych jako cechy jednostek samorządu terytorialnego, które nie pozwalają tym jednostkom awansować z ostatnich pozycji w rankingu zamożności. Ich zdaniem próba wyjaśnienia przyczyn przynależności przez wiele lat określonej grupy gmin do grona najmniej zamożnych jednostek samorządu terytorialnego musi uwzględniać złożoność tego problemu, który wpisuje się w szersze zagadnienie dualizmu rozwoju.
Istnieją dwa podejścia do oceny ubóstwa, w myśl których wyróżniamy ubóstwo absolutne i ubóstwo relatywne. Pierwsze z nich oznacza brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (żywieniowych i zdrowotnych). Tego typu ubóstwo szacowane jest w skali światowej i przez długi czas uznawano, że osoby posiadające mniej niż jeden dolar dziennie na przeżycie stanowią grupę określaną mianem skrajnego ubóstwa. Od niedawna wartość ta określana jest przez Bank Światowy na poziomie 1,95 dolara na dzień. Z kolei ubóstwo relatywne odnosi się do sytuacji w danej populacji – najczęściej danego kraju. W tym przypadku istotne jest w jakim stopniu dana grupa odbiega od standardów społecznych (uwarunkowanych kulturowo). To podejście wychodzi z założenia, że nie wszyscy na świecie mają identyczne potrzeby (np. dotyczące standardu zamieszkania, diety), zatem konieczne jest odniesienie sytuacji grupy podlegającej deprywacji właśnie do standardów dla całej społeczności, do której ta grupa należy.
Autorzy artykułu wyszli z założenia, że grupa najbiedniejszych gmin w Polsce jest trwała, a bieda jest zjawiskiem specyficznym dla pewnej grupy gmin i pozostaje niezmienna w dłuższej perspektywie czasowej. Hipotezę tę weryfikowali poprzez porównanie grup gmin najbiedniejszych w 1995 roku i 2018 roku. Czynniki, które blokują (kotwiczą) gminę w grupie najuboższych, widzieli przede wszystkim w słabościach potencjału wewnętrznego. Ta hipoteza uwzględniała trzy hipotezy cząstkowe: że potencjał ludnościowy gmin zakotwiczonych w biedzie, podobnie jak poziom przedsiębiorczości oraz poziom zatrudnienia, są czynnikami, który determinuje poziom ich zamożności. Założyli ponadto, że wydarzenia o wydźwięku ogólnokrajowym, a nawet międzynarodowym mają znaczenie dla poziomu dochodów własnych na poziomie lokalnym, zatem w przyjętych założeniach, są czynnikami mogącymi wytrącić jednostkę lokalną z dotychczasowej ścieżki.
W analizie zamożności wykorzystano dane na temat dochodów własnych budżetów gmin w latach 1995–20184 . Do grupy najbiedniejszych gmin w Polsce zaliczono 50 gmin o najniższej wartości dochodów własnych per capita. Punktem wyjścia do analiz było przeprowadzenie testu statystycznego mającego na celu ukazanie różnic w wybranych zmiennych pomiędzy poszczególnymi grupami gmin. Następnie, w celu szczegółowej identyfikacji czynników wpływających na poziom zamożności gmin i weryfikacji przyjętych hipotez, wykorzystano metodę regresji panelowej, stosowanej do analizy danych panelowych, czyli odnoszących się do szeregu czasowego. Zbadane zostało oddziaływanie trzech czynników wewnętrznych, mierzonych wartościami wskaźników dla lat 1995–2018. Przyjęto, że kluczowe znaczenie dla poziomu zamożności gmin mierzonej ich dochodami własnymi per capita mają mieszkańcy gminy i lokalni przedsiębiorcy oraz ich dochody. Dlatego w analizie empirycznej jako zmienne wyjaśniające („wewnętrzne”) zdecydowano się uwzględnić tylko te najważniejsze aspekty, tj. potencjał demograficzny, rozwój drobnej przedsiębiorczości oraz miejsc pracy.
Dochody własne na mieszkańca (zł) w gminach w Polsce w 2018 roku
Źródło: Magdalena Cybulska, Wojciech Dziemianowicz, Julita Łukomska, Kotwice biedy – w poszukiwaniu czynników decydujących o niskiej zamożności gmin
Z jednej strony gminy o najniższych dochodach własnych są skoncentrowane głównie na terenie historycznej Kongresówki i Galicji, z drugiej zaś najbogatsze jednostki to przede wszystkim miasta i gminy tworzące obszary aglomeracyjne. Wśród czynników zewnętrznych oddziałujących na zróżnicowanie poziomu dochodów własnych gmin w Polsce nie bez znaczenia pozostają uwarunkowania prawne, a w szczególności regulacje dotyczące systemu finansowania. W tak zarysowanych dwóch wymiarach – historycznym i metropolitalnym – gminy, które charakteryzują się niską zamożnością wydają się być „skazane” na ścieżkę rozwoju, na której znalazły się wiele lat wcześniej. Kluczowe zatem wydaje się pytanie o czynniki, które powodują, że trajektoria rozwoju gminy biednej pozostaje na tyle stabilna, że gminie tej trudno jest zmienić swoje relatywne położenie względem innych jednostek terytorialnych.
Grupa gmin, które w badanych latach należały do wąskiej grupy najbiedniejszych, uległa znaczącej zmianie pomiędzy 1995 a 2018 rokiem. Zaledwie dziewięć jednostek, które w 1995 roku miały najniższe dochody znalazło się w tej grupie 23 lata później. Jednocześnie tylko jedna gmina – Lipnica Wielka położona w województwie małopolskim – znalazła się na samym końcu rankingu (ostatnie miejsce) zarówno w 1995, jak i 2018 roku. Gminy należące do wąskiej grupy gmin najbiedniejszych w roku 1995 oraz 2018 zlokalizowane są głównie w województwie małopolskim i podkarpackim. Województwo małopolskie to także region, w którym znajduje się znacząca część gmin najbiedniejszych z 1995 i 2018 roku.
Grupa gmin najbiedniejszych jest trwała, jednak względnie trwały jest szeroki obszar kraju, w którym gminy dotykane są ubóstwem. Znaczna część gmin biednych zlokalizowana jest w południowej i wschodniej części Polski, jednak warto zwrócić uwagę na zmiany, które zachodzą pomiędzy poszczególnymi województwami (np. w województwie mazowieckim).
Podział gmin ze względu na przynależność do grupy 50 najbiedniejszych gmin w 1995 i 2018 roku – rozkład przestrzenny
Źródło: Magdalena Cybulska, Wojciech Dziemianowicz, Julita Łukomska, Kotwice biedy – w poszukiwaniu czynników decydujących o niskiej zamożności gmin
Czynniki, które blokują (kotwiczą) gminę w grupie najuboższych wynikają ze słabości jej potencjału wewnętrznego. Spośród analizowanych czynników wewnętrznych, badacze zwrócili uwagę na znaczenie poziomu zatrudnienia w kontekście „kotwiczenia” gmin w grupie najuboższych. Uzyskany rezultat różnic pomiędzy grupami nie znajduje jednak potwierdzenia w wynikach regresji panelowej. Potencjał ludnościowy pozostaje bez wpływu na poziom dochodów w grupie I i grupie IIA. Jego negatywny wpływ zaznaczył się w pozostałych trzech grupach. Przyjęta w analizie zmienna wyjaśniająca, jaką jest liczba ludności nie jest zatem czynnikiem, który istotnie statystycznie pozwala uzasadnić sytuację gmin najmniej zamożnych. O takiej istotnej statystycznie zależności, i to silnie negatywnej, można mówić w największym stopniu w przypadku gmin powoli tracących swoją pozycję. Można założyć, że wraz ze spadkiem liczby ludności gminy te odnotowywały wzrost dochodów własnych, w tym z innych źródeł, które – w porównaniu z innymi grupami gmin – nie potrafiły zrekompensować utraty potencjalnych dochodów od tych mieszkańców, którzy opuścili gminę. Wreszcie przedsiębiorczość gmin (mierzona liczbą osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) jest czynnikiem, który ma pozytywny wpływ na dochody we wszystkich grupach. Zatem prawdą jest, że przedsiębiorczość determinuje poziom zamożności, jednak jest to zjawisko powszechne, a więc nie decyduje (statystycznie) o istotnych zmianach w rankingach.
Poziom dochodów własnych gmin najbiedniejszych istotnie zmieniał się w okresie takich wydarzeń, jak wejście do Unii Europejskiej (2004–2005) oraz kryzys gospodarczy (2008–2009). Spośród wszystkich grup reakcja gmin najbiedniejszych była najbardziej zauważalna w 2004 roku, kiedy wzrost dochodów widoczny był zarówno na poziomie danych, jak i w wynikach regresji panelowej. Był to czas zmian regulacji prawnych dotyczących systemu finansowania gmin. Prawdopodobnie wspomniane czynniki zewnętrzne w jakimś stopniu „nałożyły się na siebie”. Reakcja na kryzys gospodarczy nie była natomiast tak silna, jak w pozostałych grupach. Mając na uwadze fakt, że w analizie skoncentrowano się na gminach najbiedniejszych, istotne jest, że po dodaniu do analizy czynników zewnętrznych, te niezbyt silne, ale pozytywne związki między dochodami własnymi a drobną przedsiębiorczością i liczbą pracujących są niwelowane, a jedynie pozytywny i wciąż słaby jest wpływ osób prowadzących działalność gospodarczą w grupie gmin, które nieznacznie traciły swoją pozycję i w 2018 roku znalazły się w gronie najbiedniejszych. Zdaniem badaczy zmiana ścieżki rozwoju może nastąpić w wyniku podatności danej jednostki na czynniki zewnętrzne (np. obecność przedsiębiorców powiązanych łańcuchami wartości z innymi krajami). W pozostałych grupach gmin kryzys finansowy nie miał wyraźnego wpływu, a generalnie od 2004 roku wartości współczynników regresji są skokowo nieco wyższe niż w poprzednich latach. Może to oznaczać, że pierwsze fala znaczących środków przedakcesyjnych mogła dotrzeć również do tych gmin.
Artykuł został opublikowany w czasopiśmie Prace i Studia Geograficzne, 2022, t. 67.2.
Czytaj także:
