Tomasz Augustyn
Jak budowane jest zintegrowane bezpieczeństwo i współpraca w tej dziedzinie pomiędzy Finlandią, Estonią i Szwecją?
Nordycki Dialog Bezpieczeństwa to inicjatywa realizowana przez Hanaholmen – Szwedzkie Fińskie Centrum Kultury i Bank Idei Elisabeth Rehn. W sierpniu 2023 r. zespół doradców Nordyckiego Dialogu Bezpieczeństwa ukończył raport na temat ogólnej współpracy w zakresie bezpieczeństwa między Estonią, Finlandią i Szwecją, From Talk to Action: Integrated Security in the Northern Baltic (Kuronen i Tölli 2023). Raport przeznaczony jest przede wszystkim dla decydentów politycznych, urzędników państwowych, trzeciego sektora, organizacji badawczych zajmujących się polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, a także zwykłych obywateli. Opiera się na eksploracyjnym badaniu jakościowym przeprowadzonym w trzech kontekstach empirycznych: Finlandii, Szwecji i Estonii.
Konstelacja bezpieczeństwa północnego Bałtyku przechodzi najbardziej znaczącą zmianę od czasów zimnej wojny. Wojna Rosji z Ukrainą oraz wnioski o członkostwo Finlandii i Szwecji w NATO zasadniczo zmienią orientację strategiczną i kulturę bezpieczeństwa regionu. Po powodzeniu fińskiej oferty NATO w kwietniu 2023 r. i szwedzkim wniosku będącym w trakcie ratyfikacji, kraje nordyckie i bałtyckie po raz pierwszy w historii będą należeć do tego samego sojuszu obronnego. W praktyce będzie to obejmować współpracę w zakresie gotowości cywilnej, która umożliwi bardziej usprawnioną i wzajemnie powiązaną współpracę w zakresie bezpieczeństwa oraz planowanie operacyjne pełniejsze niż kiedykolwiek wcześniej, zastępujące dawną mieszankę różnych partnerstw. Brak barier w wymianie informacji i świadomości sytuacyjnej stanowi istotną zaletę w budowaniu spójności regionalnej, a tym samym w zwiększaniu poziomu odstraszania w Europie Północnej.
Jeszcze przed wspomnianymi dramatycznymi wydarzeniami Europa doświadczyła szeregu poważnych wydarzeń: między innymi pogłębiającego się kryzysu klimatycznego i różnorodności biologicznej, wzmożonej konkurencji geostrategicznej, polaryzacji i podważania wartości demokratycznych oraz pandemii Covid-19. Obecnie jest całkowicie jasne, że zbiorowy Zachód w ogóle, a kraje nordyckie w szczególności, pilnie potrzebują ponownego przemyślenia i zreformowania swojej infrastruktury bezpieczeństwa i ochrony. Raport ma ambicję, aby przyczynić się do zaspokojenia tej potrzeby.
Nowy krajobraz bezpieczeństwa odzwierciedla zintegrowane myślenie o bezpieczeństwie i koncepcje bezpieczeństwa narodowego Finlandii, Szwecji i Estonii. W raporcie używany jest termin „zintegrowane bezpieczeństwo” obejmujący różne terminologie stosowane w poszczególnych krajach w odniesieniu do podejścia do bezpieczeństwa obejmującego całe społeczeństwo. Przez zintegrowane bezpieczeństwo autorzy rozumieją wielosektorową współpracę w zakresie bezpieczeństwa i gotowości, zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym. W jego ramach żywotne funkcje społeczeństwa są zapewnione na wszystkich poziomach i wszystkich aktorach społecznych, między rządem centralnym, władzami, podmiotami gospodarczymi, regionami i gminami, uniwersytetami i instytucjami badawczymi, organizacjami i obywatelami. Termin ten obejmuje wymiary bezpieczeństwa, które muszą być zawsze należycie spełnione, aby dany kraj mógł cieszyć się maksymalnym bezpieczeństwem – zarówno w normalnych warunkach, jak i w czasie kryzysu. W szczególności raport skupiamy się na siedmiu następujących wymiarach bezpieczeństwa: przywództwo krajowe; stosunki międzynarodowe; „twarde” bezpieczeństwo militarne; bezpieczeństwo wewnętrzne; gospodarka, infrastruktura i bezpieczeństwo dostaw; podstawowe usługi publiczne, jak również odporność psychiczna narodu.
Badanie będące podstawą rozpoczęło się w Finlandii, gdzie autorzy zdobyli swoje podstawowe doświadczenie. W związku z tym kontekst bezpieczeństwa narodowego i model kompleksowego bezpieczeństwa Finlandii służą jako odskocznia do zrozumienia ogólnospołecznego podejścia do bezpieczeństwa i systemów krajów odniesienia: „kompleksowy” w Finlandii, „szeroko zakrojony” w Estonii i „totalny” w Szwecji. Główne pytanie raportu brzmi: Jak realizacja sytuacji bezpieczeństwa w Północnym Bałtyku wpływa na zintegrowane bezpieczeństwo i współpracę pomiędzy Finlandią, Estonią i Szwecją?
Ustalenia raportu sugerują, że działania polityków mają stosunkowo słaby poziom skuteczności, jeśli chodzi o restrukturyzację aparatów bezpieczeństwa narodowego. W ugruntowanych demokracjach cykle wyborcze są z góry określone w konstytucjach, w związku z czym mogą nie być w pełni dostosowane do zmieniających się krajobrazów kryzysowych, a mianowicie sytuacji awaryjnych wymagających natychmiastowych zmian i reform. Z tego powodu ważniejsze niż kiedykolwiek jest stworzenie i utrzymanie rozwojowego podejścia do reformowania istniejących struktur bezpieczeństwa na zbiorowym Zachodzie. Nawet wtedy należy utrzymać podejście ogólnospołeczne oraz krytyczne, ale konstruktywne stanowisko wobec urzędujących instytucji.
Celem raportu jest dostarczenie użytecznej podstawy do zrozumienia i rozwoju zintegrowanych systemów bezpieczeństwa Finlandii, Szwecji i Estonii, a także możliwości ich współpracy. Autorzy przeprowadzili wywiady z czołowymi ekspertami ds. bezpieczeństwa z omawianych krajów, ponieważ strategiczne i geopolityczne znaczenie regionu północnego Bałtyku stało się jeszcze bardziej centralne w wyniku rosyjskiej wojny agresywnej na Ukrainie oraz szerszej ekspansji NATO w Skandynawii. Potrzebę potwierdza obserwacja, że nawet wiedza rozmówców na temat systemów bezpieczeństwa krajów referencyjnych okazała się zaskakująco ograniczona. Mimo to wola lepszego zrozumienia koncepcji i sposobu myślenia w zakresie bezpieczeństwa równorzędnych krajów oraz zbudowania bliższej współpracę między partnerami i szerzej między krajami była jednomyślna.
Jedną z kluczowych obserwacji badania jest odizolowany charakter krajowych systemów rządowych i administracyjnych, a także niejednoznaczność w odniesieniu do wiodącego zintegrowanego bezpieczeństwa, które znajdują odzwierciedlenie w braku powszechnej świadomości sytuacyjnej. Analizę sytuacyjną przeprowadza się w różnych gałęziach administracji i na różnych poziomach społeczeństwa, ale współpraca międzysektorowa i wymiana informacji są niewielkie. Odbywają się spotkania wielosektorowe, jednak urzędnicy często uczestniczą w spotkaniach bardziej jako prezenterzy i strażnicy własnej administracji, niż prowadząc dialog i dokonując wspólnych analiz. Często brakuje także mandatów do rozwoju i zmiany panującej sytuacji. W rezultacie istnieje ryzyko powstania wielu różnych obrazów sytuacji w czasach kryzysu.
Ponadto należy wyjaśnić i dokładniej uwzględnić strukturę Rady Bezpieczeństwa Narodowego i rolę Doradcy ds. Bezpieczeństwa Narodowego. Dzieje się tak w szczególności w Finlandii, ponieważ podobne struktury i role istnieją już w Estonii i Szwecji, a większość estońskich i szwedzkich respondentów uważała rolę Rady Bezpieczeństwa Narodowego za skuteczną w koordynowaniu zintegrowanego bezpieczeństwa. Dla Finlandii korzystne mogłoby być również dokładne zbadanie zagrożeń, jakie stwarza jej konstytucja. W obecnym kształcie prezydent kraju ma obowiązek kierować polityką zagraniczną i bezpieczeństwa we współpracy z rządem. Z drugiej strony całość kierowania rządem spoczywa politycznie na barkach premiera. Tym samym rozkład sił w zintegrowanej polityce bezpieczeństwa jest niejednoznaczny, czemu w najbliższej przyszłości zdaniem autorów raportu należy zaradzić. Niejednoznaczny zintegrowany mandat bezpieczeństwa w połączeniu ze scentralizowaną zagraniczną siłą polityczną może stanowić ryzyko dla bezpieczeństwa narodowego i być sprzeczny z zasadą demokratycznej przejrzystości.
Finlandia mogłaby również ponownie dokładnie rozważyć swoje oddzielone procesy zarządzania i administrowania, ponieważ w ich obecnym stanie i formie stanowią one znaczne opóźnienie w funkcjonowaniu fińskiego systemu bezpieczeństwa. W szczególności Finlandia powinna uczyć się od swojego znacznie sprawniejszego sąsiada, Estonii. Ponadto raport stwierdza, że we wszystkich analizowanych krajach, zwłaszcza w Szwecji, planowanie na poziomie strategicznym wydaje się wyraźnie oddzielone od planów i wezwań do działania na poziomie regionalnym i lokalnym. Może to stanowić ryzyko dla bezpieczeństwa narodowego, ponieważ w przypadku odporności narodowej nie można polegać na pobożnych życzeniach. Szwecji brakuje także szybkości i zdecydowania w podejmowaniu decyzji dotyczących bezpieczeństwa. Potrzeba ta została już dostrzeżona przez samych Szwedów. Jednym z głównych obszarów badania są inicjatywy w zakresie wzajemnego uczenia się: szkolenia dotyczące między innymi ryzyka, bezpieczeństwa, gotowości i rosyjskich ambicji w tym obszarze. Wszystkie są wysoce zalecane dla wszystkich krajów. Autorzy raportu uważają za godne ubolewania, że żadna administracja publiczna, z którą przeprowadzono wywiady, nie miała jasnego obrazu tego, w jaki sposób mogą uczyć się od siebie nawzajem.
Nie należy także pomijać roli zdrowego, dobrze funkcjonującego sektora prywatnego. Szwecja wyróżnia się pod tym względem, a jej nastawienie na eksport należy do najlepszych na świecie. Z drugiej strony szwedzki model bezpieczeństwa dostaw, które po zimnej wojnie zostało obniżone, nie jest tak rozwinięty jak w Finlandii. Możliwość pokrycia kosztów bezpieczeństwa narodowego i ogólnie dobrze funkcjonującego społeczeństwa jest sprawą najwyższej wagi. Personel zajmujący się bezpieczeństwem i polityką gospodarczą nie zawsze mówi tym samym językiem, co może wynikać z tego, że przedmiot działań tylko jednego nich przynosi pieniądze – ale nie musi tak być. Świadomość i rozwój obu aspektów powinny leżeć w samym sercu myślenia politycznego o bezpieczeństwie każdego narodu.
Każdy naród w regionie powinien krytycznie przyjrzeć się przepisom regulującym jego politykę bezpieczeństwa. Chociaż w chwili obecnej trwają znaczące reformy, kilka przepisów nadal wymaga pilnej zmiany. Czasy kryzysu wymagają działania i szybkości. Autorzy konkludują, że unikanie niepotrzebnego legalizmu (przy jednoczesnym przestrzeganiu zasady legalności) czyni naród silnym w obliczu wrogich aktorów państwowych i niepaństwowych.
