Tomasz Augustyn

Unijny raport analizuje perspektywę uwięzienia regionów Unii Europejskiej w pułapce średniego dochodu. To zagrożenie, o którym w Polsce w ostatnich latach było głośno, ale analizowano je jedynie w odniesieniu do całego kraju.   

W ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci stało się coraz bardziej jasne, że w krajach rozwiniętych – a zwłaszcza w niektórych częściach UE – wiele regionów boryka się z problemami braku postępu gospodarczego i dynamiki, podobnymi do tych, które zostały opisane dla niektórych krajów o średnich dochodach. To wpływa na kształtowanie się Europy różnych prędkości. W szczególności wyniki gospodarcze na samym szczycie i na dole skali dochodów wykazywały znacznie większą dynamikę rozwarstwienia, niż wyniki osiągane w wielu regionach pomiędzy tymi dwoma skrajnościami.

Przedstawiane przez Komisję Europejską badanie pokazuje, że pułapki rozwoju regionalnego w ogólności, a konkretnie pułapki średniego dochodu, stanowią poważne zagrożenie dla przyszłości Unii. Raport pt. „Falling into the Middle-Income Trap? A Study on the Risks for EU Regions to be Caught in a Middle-Income Trap” zawiera propozycję metodyki identyfikacji tych regionów europejskich, które można uznać za znajdujące się w pułapce rozwoju lub ze znacznym krótkoterminowym ryzykiem wpadnięcia w taką pułapkę. Analizy przedstawione w raporcie służą zdefiniowaniu pułapki o średnim dochodzie na poziomie regionalnym w Europie i proponują różne dynamiczne miary regionów zagrożonych wpadnięciem w takie pułapki, w oparciu o wyniki gospodarcze regionu, porównanie do innych obszarów we własnym kraju oraz do innych regionów w UE. Pozwala to na mapowanie regionów najbardziej narażonych na opisywane zjawisko, przedstawiając pierwszy szczegółowy obraz zjawiska w całej UE na poziomie regionalnym.

Badanie ujawnia również kluczowe czynniki, które determinują, dlaczego regiony wpadają w pułapki rozwoju oraz przeszkody, które napotykają regiony próbujące wykorzystać swój potencjał gospodarczy i uciec przed tego rodzaju ryzykiem. To szczególnie istotne wobec faktu, że rosnąca liczba regionów zagrożonych pułapkami rozwojowymi generuje ryzyko gospodarcze, społeczne i polityczne dla poszczególnych regionów i UE jako całości, w szczególności w przypadku niespodziewanych wstrząsów takich jak pandemia COVID-19, na przykład w regionach silnie uzależniona od turystyki.

Koncepcja pułapki rozwoju na szczeblu regionalnym w UE wywodzi się z teoretycznego pojęcia pułapki średniego dochodu. Pojęcie to zostało wykorzystane do zinterpretowania, dlaczego niektóre kraje, które pomyślnie przeszły ze statusu niskiego do średniego dochodu, doświadczają trwałego spadku wzrostu gospodarczego, w wyniku czego często, przez długi czas, walczą o przejście na wyższy poziom dochodów. Ta koncepcja została zastosowana głównie w gospodarkach krajów wschodzących na poziomie krajowym. Istnieją mocne dowody, że niektóre kraje ulegają znacznemu spowolnieniu wzrostu gospodarczego po osiągnięciu poziomu PKB na mieszkańca wynoszącego od 10 do 11 tysięcy dolarów i / lub 15 do 16 tysięcy dolarów.

Koncepcja pułapki średniego dochodu była rzadko stosowana na poziomie niższym niż krajowy, a jeszcze mniej w krajach rozwiniętych. Istnieją ku temu trzy podstawowe powody. Po pierwsze, PKB na mieszkańca w krajach rozwiniętych jest znacznie wyższy niż opisany w literaturze dla krajów utkniętych w pułapce średniego dochodu. Po drugie, brak dynamiki gospodarczej i stagnacji w wielu rozwiniętych regionach świata nie objawia się wyłącznie w kategoriach PKB na mieszkańca. Częściej wiąże się to z brakiem wydajności i / lub wzrostem zatrudnienia lub spadkiem zdolności innowacyjnych. Po trzecie, stagnacja w rozwiniętym świecie zasadniczo nie następuje natychmiast po przejściu z niskiego do średniego dochodu, ale wydaje się przybierać różne formy, począwszy od długoterminowego spadku poziomu dochodów w porównaniu z innymi regionami, przez długie okresy gorszych wyników gospodarczych na poziomie średniego dochodu po sytuację, gdy obszary te nigdy nie stają się regionami o wysokim dochodzie.

Raport określa niektóre podstawowe cechy regionów doświadczających pułapki średniego dochodu na podstawie wcześniejszych prac badawczych. Charakterystyka tych regionów jest pod wieloma względami porównywalna z analizami sytuacji krajów o średnim dochodzie:

– Ich koszty są zdecydowanie zbyt wysokie, aby konkurować w produkcji podstawowych towarów i usług z mniej rozwiniętymi regionami w UE oraz krajami o niskim i średnim dochodzie poza granicami UE.

– Ich poziom umiejętności i zdolności innowacyjne nie są porównywalne z poziomami regionów UE o wysokich dochodach, co oznacza, że ​​potencjał konkurowania w zakresie zaawansowanych towarów i usług wymagających wysokich technologii jest ograniczony.

– Ich stagnacja gospodarcza została ugruntowana przez procesy outsourcingu międzynarodowego, offshoringu oraz przez ograniczone możliwości przyciągnięcia inwestycji wewnętrznych lub wspierania internacjonalizacji firm krajowych, względnie obu tendencji.

– Rezultatem są przedłużające się okresy stagnacji, wyższy średni poziom bezrobocia (zwłaszcza bezrobocie długotrwałe), a w niektórych przypadkach spadek demograficzny.

Istnieją jednak pewne istotne różnice między pojawieniem się europejskich regionów doświadczających pułapki, co opisała istniejąca literatura dla krajów pozostających na poziomie średniego dochodu. Po pierwsze, pułapka średniego dochodu w regionach europejskich wiąże się z wyższym poziomem PKB na mieszkańca niż ten opisany dla krajów o średnim dochodzie. Po drugie, droga do stagnacji w regionach europejskich nie następuje tuż po udanym przejściu z niskich do średnich dochodów, ale przyjmuje różnorodne trajektorie, które obejmują również długoterminowy spadek gospodarczy wcześniej zamożnych regionów (a zatem także przejście z wysokich do średnich dochodów) w wyniku zmian strukturalnych w przemyśle i technologii. Ponadto procesy te leżą u podstaw pojawienia się coraz bardziej widocznej „geografii niezadowolenia”, która ma głębokie implikacje gospodarcze, społeczne i polityczne w całej Europie. Ostatnie wydarzenia w europejskim krajobrazie politycznym odzwierciedlają prorocze ostrzeżenie Tony’ego Judta, że polaryzacja między garstką dominujących „superregionów ” a opóźnionymi lub stagnującymi peryferiami zagrozi integracji europejskiej i potencjalnie doprowadzi do odrodzenia nastrojów nacjonalistycznych.

Europejskie regiony w pułapce rozwojowej zazwyczaj powinny mieścić się w przedziale PKB na mieszkańca w zakresie od 75% do 120% średniej UE, a ich wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy były niższe niż w innych grupach regionów. Wiele z nich doświadczyło gwałtownych spadków przemysłu w wyniku większej konkurencji ze strony firm produkcyjnych w słabiej rozwiniętych regionach UE, a zwłaszcza z krajów wschodzących. Trwałe procesy outsourcingu przemysłowego i offshoringu przyczyniły się do pogorszenia koniunktury lub trwałej stagnacji. Duża liczba regionów w północno-zachodniej Europie, ale także w krajach Europy Południowej, a także niektóre z najbardziej rozwiniętych regionów w Europie Środkowej i Wschodniej, są objęte tym zakresem  i zostały dotknięte przez wyżej wymienione procesy. Sama liczba regionów, które można zaklasyfikować jako dotknięte pułapką, kryje w sobie ogromną różnorodność pod względem cech i trajektorii ewolucyjnych. Według autorów raportu tworzą one bardziej wewnętrznie niejednorodną grupę terytoriów w UE, wobec tego można wyróżnić dwie odrębne podgrupy regionów w pułapce rozwojowej.

Europejskie kluby rozwoju regionalnego w UE

Źródło: Falling into the Middle-Income Trap? A Study on the Risks for EU Regions to be Caught in a Middle-Income Trap

Pierwsza, prawdopodobnie największa, obejmuje byłe regiony przemysłowe, które w ostatnich dziesięcioleciach zwykle doświadczyły znacznego spadku aktywności produkcyjnej, co wpłynęło na zatrudnienie i stłumiło wzrost liczby ludności. Regiony te, częściowo uzależnione od swojej przemysłowej przeszłości, wykazują zwykle nieodpowiedni poziom umiejętności wśród swoich pracowników w porównaniu z innymi bardziej dynamicznymi regionami europejskimi. Ogólnie rzecz biorąc, regiony w tej kategorii są niestabilne ekonomicznie ze względu na połączenie malejącej produkcji (często przenoszonej do zagranicznych lokalizacji), niezadowalających osiągnięć edukacyjnych i umiejętności oraz niewystarczającego udziału siły roboczej. Można powiedzieć, że grupa ta zbliża się do poziomu średniego dochodu „z góry”, w tym sensie, że niegdyś stosunkowo zamożne regiony doświadczyły trwałego względnego spadku gospodarczego, głównie w wyniku transformacji strukturalnej, co pchnęło je w szeregi średnich dochodów.

Druga podgrupa rejestruje miejsca, które zbliżyły się do średniego dochodu „od dołu”. Są one wcześniej opóźnione w stosunku do regionów, które często doświadczały gwałtownego przyspieszenia wzrostu, ale które utknęły na poziomach rozwoju, często między 75 a 90 procent średniej UE. Wiele z nich oferuje połączenie pozytywnych udogodnień i niskich kosztów utrzymania. Wiele regionów w tej grupie zachowuje demograficzną dynamikę, częściowo ze względu na ich zdolność do przyciągania starszych grup pracowników poszukujących niedrogiego życia wokół udogodnień. To z kolei stymuluje umiarkowaną migrację wewnętrzną wykwalifikowanych pracowników zatrudnionych w niehandlowych zawodach o zasięgu lokalnym. Ogólnie jednak poziom aktywności zawodowej pozostaje niski. Co więcej, istotną wadą tej podgrupy jest to, że miejsca pracy w niezbywalnych usługach lokalnych cechują się ograniczoną zdolnością modernizacyjną, potencjałem innowacyjnym i otwartością międzynarodową. Te cechy obniżają produktywność i korzyści dochodowe w przeliczeniu na mieszkańca wynikające ze wzrostu zatrudnienia, potencjalnie prowadząc do polaryzacji w przestrzennym rozkładzie wynagrodzeń.

Poniższa mapa pokazuje rozkład geograficzny średniego ryzyka dotknięcia pułapką średniego dochodu w całym okresie analizy, w podziale na średnie oceny ryzyka dla całego okresu analizy. Pomimo pewnych rozbieżności oba wskaźniki przedstawiają spójny obraz. Biorąc pod uwagę średnią okresową, ryzyko popadnięcia w pułapkę średniego dochodu wydaje się największe w regionach Europy Południowej i Południowo-Wschodniej (szczególnie w Grecji i we Włoszech), a także w niektórych wybranych regionach wiejskich i starych regionach przemysłowych w Europie Zachodniej (szczególnie w Francja) i w krajach nordyckich. Okres analizy jest ograniczony do roku 2015 ze względu na ograniczoną dostępność danych za 2016 rok. Ponadto informacje o niektórych regionach, szczególnie w Europie Środkowej i Wschodniej, są dostępne dopiero od lat 1990/91, co pozwala obliczyć miary ryzyka wpadania w pułapkę rozwojową dopiero od okresu 2000/01. Dla tych regionów średnie są przyjmowane dla najdłuższego dostępnego okresu.

Średnie ryzyko uwięzienia pułapce średniego dochodu dla regionów UE, kwartyle rozkładu w latach 1990–2015

Źródło: Falling into the Middle-Income Trap? A Study on the Risks for EU Regions to be Caught in a Middle-Income Trap

Dla porównania, mapa poniżej przedstawia również średnie z okresu 2001–2015. Dla tego okresu dostępne były dane wszystkie oprócz sześciu regionów NUTS 2.

Średnie ryzyko uwięzienia pułapce średniego dochodu dla regionów UE, kwartyle rozkładu w latach 2001–2015

Źródło: Falling into the Middle-Income Trap? A Study on the Risks for EU Regions to be Caught in a Middle-Income Trap

Raport dowodzi, że regiony dotknięte pułapkami rozwojowymi rosną wolniej niż wolne od tego problemu, nawet w porównaniu z innymi w tej samej kategorii dochodów. Sugeruje to, że zastosowana metodologia nie uwzględnia po prostu dynamiki regionalnej konwergencji. Ponadto regiony w „pułapce rozwoju” wykazują tendencję do niższego wzrostu zatrudnienia w stosunku do liczby ludności, szczególnie przy niskich dochodach. Ich udziały w wartości dodanej brutto w przemyśle są również niższe, podobnie jak poziomy kapitału ludzkiego. W regionach o niskich dochodach ludności mediana mieszkańców jest starsza w porównaniu z regionami bardziej dynamicznymi.

Pułapki rozwojowe występują częściej w relatywnie bogatszych i większych obszarach, z mniejszym udziałem przemysłu w gospodarce. Regiony w „pułapce rozwoju” często wykazują także większe uzależnienie od usług nierynkowych, co potwierdza ustalenia dotyczące chronionych gospodarek. Współczynniki zależności w ich przypadku są wyższe, a jakość samorządów lokalnych gorsza. Istnieją również dowody niedopasowania umiejętności przestrzennych w tych miejscach, w których sam wyższy kapitał ludzki nie jest związany z niższym ryzykiem w regionach o niskich dochodach, ale wspiera dynamikę gospodarczą w miejscach lepiej sytuowanych gospodarczo. Obecność miejsc pracy w nauce i technologii ma również znaczenie dla tego, aby zapobiec wpadania w pułapkę przez niej zamożne regiony. Większa produktywność przemysłu może pomóc biedniejszym regionom, podczas gdy wydatki rządowe na badania i rozwój są korzystne głównie dla miejsc o wysokich dochodach. Akumulacja kapitału ludzkiego opłaca się w zamożniejszych gospodarkach, podczas gdy najbiedniejsze regiony w UE mogą odnieść korzyści ze wzrostu liczby miejsc pracy w sektorze nauki i technologii. Poprawa jakości instytucjonalnej przynosi ogromne korzyści regionom o wysokich dochodach, ale może zakłócać pracę najbiedniejszych miejsc w UE.

Autorzy raportu konkludują, że wdrożenie wymiany informacji i wiedzy angażujące między innymi politykę naukową, technologiczną i innowacyjną, politykę edukacyjną i społeczną, politykę środowiskową, transport i politykę konkurencji doprowadzi do lepszych, bardziej zintegrowanych i zrównoważonych polityk rozwoju i może okazać się kluczowe dla przyszłej skuteczności wysiłków na rzecz maksymalizacji potencjału gospodarczego wszystkich obszarów Unii Europejskiej, przy jednoczesnym skuteczniejszym zwalczaniu nierówności regionalnych.

Raport dostępny jest pod adresem: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/middle_income_trap_en.pdf