Tomasz Augustyn

Samorząd  wchodzi w fazę rozwoju, w której kluczowym ograniczeniem przestaje być dostęp do środków finansowych czy formalnych kompetencji, a staje się zdolność realnego oddziaływania samorządu na procesy zachodzące w jego otoczeniu.

Samorząd terytorialny w Polsce przez ostatnie dekady funkcjonował w relatywnie przewidywalnym otoczeniu, w którym główne osie polityki rozwojowej były jasno zdefiniowane, a zmiany – choć dynamiczne – miały charakter w dużej mierze ewolucyjny. W takich warunkach możliwe było budowanie sprawnych mechanizmów zarządzania opartych na planowaniu strategicznym, absorpcji środków zewnętrznych oraz stopniowej poprawie jakości usług publicznych. Dziś jednak ten model coraz wyraźniej traci swoją aktualność. Otoczenie, w którym działają samorządy, ulega gwałtownej transformacji – jednocześnie w wymiarze ekonomicznym, klimatycznym, technologicznym i społecznym. Niestabilność rynków energii i surowców, przyspieszające zmiany klimatyczne skutkujące coraz częstszymi ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi, rewolucja technologiczna zmieniająca charakter pracy i relacji społecznych, a także głębokie przeobrażenia demograficzne i kulturowe – wszystkie te procesy nakładają się na siebie, tworząc środowisko o wysokim poziomie nieprzewidywalności. W takim kontekście tradycyjne instrumenty zarządzania publicznego okazują się niewystarczające, a dotychczasowe doświadczenia tracą część swojej użyteczności jako punkt odniesienia dla podejmowania decyzji.

Kluczowym problemem nie jest przy tym brak formalnych kompetencji czy narzędzi działania. Samorządy nadal dysponują szerokim katalogiem zadań, instrumentów planistycznych i możliwości finansowych. Coraz częściej jednak pojawia się rozbieżność między zakresem tych kompetencji a rzeczywistą zdolnością do ich efektywnego wykorzystania. Innymi słowy – system trwa, ale jego sprawczość słabnie. Instytucje publiczne pozostają aktywne, realizują projekty, wdrażają programy, lecz ich wpływ na kierunek i dynamikę procesów rozwojowych staje się coraz bardziej ograniczony. To zjawisko szczególnie wyraźnie uwidacznia się na poziomie regionalnym i lokalnym, gdzie bezpośrednio materializują się skutki globalnych i krajowych procesów. Regiony takie jak województwo zachodniopomorskie funkcjonują dziś na styku wielu presji – od wyzwań demograficznych i migracyjnych, przez konieczność transformacji energetycznej, po rosnącą konkurencję o kapitał ludzki i inwestycyjny. Jednocześnie ich zdolność do aktywnego kształtowania tych procesów jest ograniczana przez czynniki strukturalne: niedobory kadr, przeciążenie bieżącymi zadaniami, fragmentację systemu zarządzania oraz niedostateczne wykorzystanie dostępnych zasobów wiedzy. W efekcie pojawia się ryzyko przejścia od modelu samorządu jako aktywnego podmiotu rozwoju do modelu, w którym pełni on głównie funkcję reaktywną – dostosowując się do zewnętrznych uwarunkowań, zamiast je współkształtować. Taka trajektoria, jeśli nie zostanie świadomie skorygowana, może prowadzić do trwałego osłabienia roli poziomu regionalnego i lokalnego w systemie zarządzania państwem, a w konsekwencji – do pogłębienia nierówności rozwojowych i spadku jakości życia mieszkańców. Niniejsza analiza stanowi próbę diagnozy tego procesu oraz wskazania jego kluczowych uwarunkowań i implikacji.

<> <> <>

Ostatnie lata przyniosły całą serię zdarzeń, które można opatrzyć etykietą „czarnych łabędzi”. Pojęcie to wprowadził do obiegu Nassim Nicholas Taleb, autor książki The Black Swan. Oznacza ono zdarzenia rzadkie, trudne do przewidzenia, o ogromnych konsekwencjach systemowych, które dopiero po fakcie są racjonalizowane i przedstawiane jako bardziej przewidywalne, niż były w rzeczywistości. W tym kontekście pandemia COVID-19, wojna Rosji z Ukrainą, destabilizujące decyzje polityczne podejmowane w okresie prezydentury Donald Trump, a w ich efekcie niespodziewany kryzys energetyczny, w sposób nagły i głęboki uderzają w fundamenty świata, w którym żyjemy. Z sytuacjami takimi, a zwłaszcza z ich nagromadzeniem w ostatnich latach, nie radzą sobie nawet najsilniejsze państwa, struktury gospodarcze, środowiska akademickie i eksperckie, ale także – co oczywiste – wystawione na wichry dziejów społeczeństwa. Ich wpływ jest dojmujący, bowiem naruszają to, co w demokracji, kapitalizmie i strukturze społecznej najważniejsze – poczucie zaufania. Zaufanie to fundament funkcjonowania instytucji publicznych, rynków finansowych, relacji społecznych i mechanizmów redystrybucji. Gdy zostaje ono podważone, rośnie skłonność do zachowań asekuracyjnych, krótkoterminowych oraz oportunistycznych, zarówno na poziomie jednostek, jak i całych grup społecznych. W dłuższej perspektywie społeczeństwa uderzone niespodziewaną dawką niepewności i ryzyka mogą reagować i utwierdzać się w dewastujących postawach i porządkach organizacji ładu publicznego. Na tym gruncie kształtuje się podłoże dla rozwoju populizmu, nacjonalizmu, teorii spiskowych, mesjanizmu oraz innych uproszczonych wersji tłumaczenia rzeczywistości, które oferują pozorną klarowność w świecie rosnącej złożoności.

Polskie scentralizowane społeczeństwo instynktownie reaguje stadnymi i scentralizowanymi odruchami wobec wzrostu niepewności. Mają one mniej i bardziej oczywistą postać, a także zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki. W tych kategoriach można traktować szukanie bezpiecznej lokaty zasobów finansowych w nieruchomościach, co napędza inwestycje deweloperskie, niejednokrotnie ignorujące uwarunkowania przestrzeni i jakość życia przyszłych lokatorów. Podobne mechanizmy widoczne są w masowym odpływie kapitału do „bezpiecznych” aktywów (np. złota czy walut obcych), w okresowych panikach zakupowych (np. wykupywanie paliwa, cukru czy podstawowych produktów spożywczych), czy też w gwałtownych reakcjach na zmiany regulacyjne (jak choćby masowe zainteresowanie programami dopłat mieszkaniowych lub energetycznych). To tylko jeden z charakterystycznych aspektów. Polaków cechuje skłonność do popadania w życiu publicznym w skrajne oceny – od szybkiej euforii do równie szybkiego oburzenia, niechęci czy zawodu. Dobrze ilustruje to mentalność kibica piłkarskiego, ale analogiczne wzorce widoczne są także w ocenach polityków (nagłe „wynoszenie na piedestał” i równie szybkie odrzucenie), w stosunku do instytucji publicznych (od pełnego zaufania do całkowitej delegitymizacji), czy w odbiorze polityk publicznych (np. reform systemu edukacji, ochrony zdrowia czy polityki klimatycznej). Innymi przejawami tej postawy są: silna podatność na przekaz emocjonalny w mediach społecznościowych, szybkie rozprzestrzenianie się uproszczonych narracji i fake newsów, a także ograniczona skłonność do długofalowego myślenia strategicznego na poziomie społecznym.

Wyzwaniem są zatem zarówno same „czarne łabędzie”, jak i zdolność reagowania na ich skutki, niwelowanie i przeciwdziałanie tym skutkom. Nie można poprzestawać na działaniach i regulacjach w skali całego państwa, które z natury rzeczy są uśrednione i często spóźnione względem dynamiki zjawisk. Dojrzała odporność (resilience) wymaga budowania zdolności adaptacyjnych i antykruchości w wymiarze regionalnym, tam, gdzie rozgrywa się i kształtuje w realnych przejawach życia aktywność i relacje między ludźmi. To właśnie poziom regionalny – w tym taki region jak województwo zachodniopomorskie – stanowi kluczową przestrzeń absorpcji szoków oraz eksperymentowania z rozwiązaniami dostosowanymi do lokalnych uwarunkowań. W kontekście województwa zachodniopomorskiego szczególnego znaczenia nabiera zdolność do dywersyfikacji gospodarki, wzmacniania lokalnych rynków pracy oraz budowania sieci współpracy między samorządem, biznesem i sektorem nauki. Region ten, relatywnie stabilny migracyjnie, ale niebędący silnym biegunem przyciągania ludności, może stać się przykładem obszaru „adaptacyjnego”, który zamiast konkurować bezpośrednio z największymi metropoliami, rozwija odporność poprzez wykorzystanie swoich specyficznych zasobów – położenia przygranicznego, dostępu do morza, potencjału energetyki odnawialnej czy jakości środowiska życia. Jednocześnie brak takich działań grozi utrwaleniem modelu pasywnego reagowania na kryzysy, co w warunkach narastającej niestabilności globalnej może prowadzić do marginalizacji regionu.

W tym sensie odpowiedź na „czarne łabędzie” nie powinna ograniczać się do zarządzania kryzysowego, lecz powinna przyjmować formę świadomej polityki rozwojowej, której celem jest budowa trwałej zdolności do funkcjonowania w warunkach niepewności. To właśnie na poziomie regionalnym można najefektywniej odbudowywać zaufanie – poprzez sprawne instytucje, przewidywalność działań publicznych oraz realne włączanie społeczności lokalnych w procesy decyzyjne.

Pora najwyższa przebudować podejście do nierozumianego, często pogardzanego i zarazem zmitologizowanego zagadnienia zarządzania strategicznego. W praktyce samorządowej sprowadzane jest ono zbyt często do formalnego aktu przygotowania dokumentu strategii – traktowanego jako wymóg proceduralny, a nie realne narzędzie sterowania rozwojem. Dokument taki bywa tworzony w trybie outsourcingu przez zewnętrznych konsultantów, przy ograniczonym zaangażowaniu decydentów i interesariuszy lokalnych, co skutkuje powstawaniem opracowań poprawnych formalnie, lecz słabo zakorzenionych w realiach społeczno-gospodarczych danego obszaru. W efekcie strategia nie pełni funkcji operacyjnej – nie wpływa na codzienne decyzje inwestycyjne, planistyczne czy społeczne, lecz pozostaje artefaktem administracyjnym. Tymczasem współczesne zarządzanie strategiczne powinno być rozumiane jako ciągły, iteracyjny proces uczenia się, reagowania i antycypowania zmian, a nie jednorazowy akt planistyczny.

Tworzenie i wdrażanie strategii rozwoju w gminach i regionach wymaga zatem radykalnej zmiany paradygmatu – odejścia nie tylko od „lukrowania rzeczywistości”, ale także od statycznego myślenia o rozwoju jako liniowym procesie realizacji założonych celów. W warunkach narastającej niepewności, wynikającej z kumulacji zjawisk określanych mianem „czarnych łabędzi”, strategia musi stać się narzędziem budowania zdolności adaptacyjnych. Nie chodzi już wyłącznie o wyznaczanie kierunków rozwoju, lecz o kształtowanie kompetencji instytucjonalnych pozwalających funkcjonować w środowisku nieciągłych zmian, szoków i kryzysów. Można z dużym prawdopodobieństwem zakładać, że kolejne nieprzewidywalne zdarzenia będą się pojawiać – choć ich natura pozostaje nieznana. Kluczowe staje się więc przygotowanie nie na konkretne scenariusze, lecz na sam fakt ich wystąpienia. Brak takiej zdolności prowadzi do bezradności instytucjonalnej i reaktywności, która w warunkach kryzysu okazuje się niewystarczająca. W tym kontekście fundamentalne znaczenie ma budowanie buforów i mechanizmów absorpcji wstrząsów – zarówno w wymiarze gospodarczym, jak i społecznym oraz przestrzennym. Bufory te mogą przyjmować różne formy: od dywersyfikacji struktury gospodarczej, przez rozwój lokalnych rynków pracy i sieci współpracy, po wzmacnianie kapitału społecznego i instytucjonalnego. Zarządzanie przestrzenią powinno uwzględniać nie tylko efektywność ekonomiczną, ale także odporność na zakłócenia – np. poprzez unikanie nadmiernej koncentracji funkcji czy zapewnianie rezerw terenowych. Instytucje publiczne powinny być projektowane jako elastyczne i zdolne do szybkiej rekonfiguracji działań, a struktury społeczne – jako sieci współzależności umożliwiające mobilizację zasobów w sytuacjach kryzysowych. W takim ujęciu zarządzanie strategiczne staje się zarządzaniem odpornością (resilience), a nie jedynie realizacją planu.

Efektywność takiego podejścia wzrasta w ramach obszarów funkcjonalnych, które lepiej odzwierciedlają rzeczywiste powiązania społeczno-gospodarcze niż administracyjne granice jednostek samorządu terytorialnego. Kryzysy – czy to środowiskowe, jak powodzie, czy gospodarcze i społeczne – nie respektują granic gmin, powiatów czy nawet województw. W tym sensie region powinien być postrzegany nie tylko jako jednostka administracyjna, lecz jako złożony system zdolny do koordynacji działań, przepływu informacji i mobilizacji zasobów w skali ponadlokalnej. Przykłady powodzi z ostatnich lat pokazują, że nawet relatywnie dobrze rozpoznane zagrożenia mogą przekraczać zdolności reagowania pojedynczych gmin, wymagając współdziałania wielu podmiotów i poziomów zarządzania. Co istotne, o ile pewne zjawiska – jak powodzie – można częściowo antycypować i przygotowywać się na nie w wymiarze infrastrukturalnym czy planistycznym, o tyle znacznie trudniejsze jest radzenie sobie z ich wtórnymi skutkami społecznymi i gospodarczymi. Jeszcze większym wyzwaniem są zdarzenia o charakterze naprawdę nieprzewidywalnym, gdzie kluczowa staje się nie tyle prewencja, co zdolność szybkiej adaptacji i odbudowy. Nie wystarczą przy tym tradycyjne mechanizmy polityki rozwojowej, oparte głównie na transferach finansowych i realizacji standardowych projektów infrastrukturalnych. Potrzebny jest zintegrowany system zarządzania terytorialnego, który łączy różne poziomy administracji, sektory gospodarki i środowiska społeczne, a jednocześnie pozostaje otwarty na innowacje i eksperymentowanie. System ten powinien być zdolny do angażowania mieszkańców nie tylko jako beneficjentów polityk publicznych, ale jako współtwórców rozwiązań, co zwiększa zarówno ich adekwatność, jak i akceptację społeczną. Szczególnego znaczenia nabiera tu zdolność do mobilizacji zasobów endogenicznych – wiedzy, kompetencji, relacji społecznych – które w sytuacjach kryzysowych często okazują się bardziej dostępne i elastyczne niż zasoby zewnętrzne.

Teoretycznie poziom regionalny oferuje lepszy dostęp do wiedzy eksperckiej i potencjału naukowego, jednak w praktyce zasoby te nie są w pełni wykorzystywane w zarządzaniu publicznym. W debacie publicznej wiele uwagi poświęca się relacjom między nauką a biznesem, natomiast współpraca środowisk akademickich z administracją samorządową pozostaje relatywnie słabo rozwinięta. Tymczasem w ośrodkach takich jak Szczecin czy Koszalin samorząd terytorialny może być naturalnym i równorzędnym partnerem dla uczelni wyższych, zdolnym do absorpcji i praktycznego wykorzystania wiedzy naukowej. W odróżnieniu od największych metropolii, takich jak Warszawa, gdzie administracja publiczna konkuruje o zasoby ludzkie z sektorem prywatnym i instytucjami centralnymi, w regionach peryferyjnych współpraca ta może mieć bardziej bezpośredni i operacyjny charakter. Tworzy to unikalną przestrzeń do rozwijania nowoczesnego zarządzania strategicznego, które nie polega na wdrażaniu sztywnych schematów, lecz na elastycznym planowaniu i taktycznym wykorzystywaniu dostępnych zasobów. W takim ujęciu strategia przestaje być dokumentem, a staje się systemem działania – zdolnym do ciągłej aktualizacji, uczenia się i reagowania na zmieniające się warunki. To właśnie ta zdolność – a nie formalna poprawność dokumentów – będzie w najbliższych latach decydować o pozycji konkurencyjnej regionów, w tym województwa zachodniopomorskiego, w coraz bardziej nieprzewidywalnym otoczeniu społeczno-gospodarczym.

W skali regionalnej, a tym bardziej lokalnej, ujawnia się fundamentalny deficyt kadr zdolnych nie tylko do operacyjnego „ogarnięcia” skutków wystąpienia „czarnych łabędzi”, ale przede wszystkim do ich konceptualizacji, rozumienia mechanizmów ich oddziaływania oraz przekładania tej wiedzy na adekwatne działania publiczne. Administracja samorządowa funkcjonuje w warunkach permanentnego przeciążenia bieżącymi zadaniami – od realizacji usług publicznych, przez absorpcję środków zewnętrznych, po reagowanie na doraźne problemy społeczne i infrastrukturalne. W efekcie dominuje logika reaktywności, a nie proaktywnego zarządzania ryzykiem. Nawet tam, gdzie występują doświadczenie, kompetencje i sprawdzone rozwiązania, odnoszą się one głównie do obszarów dobrze rozpoznanych, powtarzalnych i osadzonych w dotychczasowych paradygmatach funkcjonowania państwa i gospodarki. Tymczasem współczesność coraz wyraźniej przesuwa ciężar wyzwań w stronę zjawisk nowych jakościowo – zarówno pod względem genezy, jak i skali oddziaływania. Pandemia pokazała, że nawet relatywnie sprawne struktury administracyjne mogą zostać sparaliżowane przez zdarzenie wykraczające poza standardowe procedury i wyobrażenia o ryzyku. Równolegle postęp technologiczny – cyfryzacja, automatyzacja, rozwój sztucznej inteligencji – wprowadza do rzeczywistości lokalnej nowe wymiary funkcjonowania, które jeszcze niedawno były domeną globalnych korporacji czy największych metropolii. Dziś oddziałują one bezpośrednio na poziom gminy, wpływając na lokalne rynki pracy, modele świadczenia usług publicznych, komunikację społeczną czy nawet strukturę relacji międzyludzkich. Do tego dochodzą radykalne zmiany społeczne – starzenie się populacji, migracje, zmiany stylów życia i oczekiwań wobec państwa – które w sposób nieliniowy przekształcają lokalne wspólnoty.

W takiej rzeczywistości nie wystarcza już administracyjne doświadczenie ani nawet najlepsze praktyki wypracowane w przeszłości. Kluczową barierą staje się brak zdolności poznawczej i analitycznej do identyfikowania nowych typów ryzyk oraz ich wzajemnych powiązań. Samorządy rzadko dysponują zespołami o kompetencjach interdyscyplinarnych, łączących wiedzę z zakresu ekonomii, socjologii, technologii czy zarządzania kryzysowego. Brakuje także przestrzeni organizacyjnej na refleksję strategiczną – dominują tryby działania wymuszone cyklami budżetowymi, wyborczymi i projektowymi. W konsekwencji pojawia się zjawisko „ślepych pól” zarządzania publicznego – obszarów, które nie są objęte ani monitoringiem, ani świadomą interwencją, mimo że mogą generować istotne ryzyka w przyszłości. Pogłębia to strukturalną asymetrię między dynamiką zmian w otoczeniu a zdolnością instytucji publicznych do ich absorpcji. O ile duże ośrodki metropolitalne dysponują relatywnie większym kapitałem ludzkim i instytucjonalnym, o tyle regiony takie jak województwo zachodniopomorskie – a zwłaszcza jego mniejsze ośrodki – stają wobec podwójnego wyzwania: ograniczonych zasobów kadrowych oraz rosnącej złożoności problemów. W praktyce oznacza to ryzyko trwałego pozostawania w trybie reagowania na skutki, bez zdolności wpływania na ich przyczyny.

Wyjście z tej sytuacji wymaga zasadniczej zmiany podejścia do budowania kompetencji w administracji samorządowej. Nie chodzi wyłącznie o zwiększenie liczby pracowników czy nawet ich formalnych kwalifikacji, lecz o rozwój zdolności organizacyjnych do uczenia się, eksperymentowania i integrowania wiedzy z różnych źródeł. Kluczowe staje się tworzenie struktur analitycznych i foresightowych, rozwijanie współpracy z sektorem nauki oraz włączanie zewnętrznych ekspertów nie w trybie jednorazowych zleceń, lecz jako stałych partnerów w procesie zarządzania. Bez takiej transformacji samorząd pozostanie zakładnikiem własnej reaktywności, co w świecie narastającej niepewności i pojawiających się nowych „czarnych łabędzi” oznacza rosnącą podatność na kryzysy i ograniczoną zdolność ich przezwyciężania. Z tego punktu widzenia obecny model funkcjonowania samorządu jest nie tylko częściowo niedostosowany, ale w swej istocie strukturalnie nieprzystający do nowych realiów, które kształtują się pod wpływem narastającej złożoności, niepewności i dynamiki zmian. Jest to model zaprojektowany do działania w warunkach względnej stabilności – oparty na przewidywalnych procedurach, hierarchicznych strukturach decyzyjnych oraz liniowym pojmowaniu procesów rozwojowych. W takich warunkach samorząd rzeczywiście jest w stanie – lepiej lub gorzej – realizować przypisane mu zadania, zarządzać usługami publicznymi i wdrażać polityki sektorowe. Problem polega jednak na tym, że środowisko, w którym funkcjonuje, coraz mniej przypomina ten uporządkowany świat, dla którego został zaprojektowany.

W rzeczywistości naznaczonej „czarnymi łabędziami” oraz zjawiskami o charakterze nieciągłym i nieliniowym, administracja samorządowa traci zdolność nie tylko do strategicznego porządkowania procesów rozwojowych, ale nawet do adekwatnego reagowania na nagłe zwroty akcji. Procedury, które miały zapewniać stabilność i transparentność, stają się w praktyce barierą dla elastyczności i szybkości działania. Wielopoziomowe uzgodnienia, sztywne ramy budżetowe, formalizm decyzyjny – wszystko to powoduje, że reakcja instytucji publicznych jest spóźniona względem dynamiki zdarzeń. Co więcej, system ten nie generuje bodźców do podejmowania ryzyka czy eksperymentowania, premiując raczej zachowania zachowawcze i odtwórcze. W efekcie samorząd coraz częściej funkcjonuje w trybie „gaszenia pożarów”, bez realnej zdolności wpływania na źródła problemów. Pojawia się zjawisko narastającej luki między skalą i tempem zmian w otoczeniu a możliwościami adaptacyjnymi instytucji. Luka ta ma charakter kumulatywny – każde kolejne nieprzewidziane zdarzenie, każdy nowy obszar ryzyka pogłębia stan przeciążenia systemu. W konsekwencji brniemy w postępującą niewydolność, która nie ma charakteru spektakularnego załamania, lecz raczej powolnej erozji zdolności państwa lokalnego do skutecznego działania. Objawia się ona w rosnącej liczbie problemów odkładanych w czasie, w powierzchowności podejmowanych interwencji, w braku spójności między politykami publicznymi oraz w malejącej skuteczności narzędzi, które jeszcze niedawno przynosiły wymierne efekty.

Co szczególnie istotne, tej tendencji nie są w stanie zahamować nawet najlepsze chęci i wysokie zaangażowanie kadr samorządowych. Problem nie leży bowiem wyłącznie w jakości ludzi, lecz w architekturze systemu, w którym funkcjonują. Nawet najbardziej kompetentni i zmotywowani urzędnicy działający w ramach niedostosowanych struktur organizacyjnych i proceduralnych napotykają na bariery, których nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W praktyce prowadzi to do frustracji, wypalenia zawodowego oraz odpływu najbardziej wartościowych kadr do sektorów oferujących większą sprawczość i elastyczność.

W dłuższej perspektywie utrzymywanie takiego modelu grozi nie tylko spadkiem efektywności zarządzania publicznego, ale także erozją zaufania społecznego do instytucji samorządowych. Mieszkańcy, konfrontując się z nieskutecznością działań lub ich niedopasowaniem do realnych problemów, zaczynają postrzegać samorząd jako strukturę niewydolną i oderwaną od rzeczywistości. To z kolei wzmacnia tendencje do centralizacji decyzji, poszukiwania „silnej ręki” oraz upraszczania złożonych problemów – co paradoksalnie jeszcze bardziej ogranicza zdolność systemu do radzenia sobie z niepewnością. Dlatego nie chodzi już o punktowe reformy czy usprawnienia, lecz o głęboką przebudowę logiki funkcjonowania samorządu – od modelu opartego na administrowaniu stabilnością do modelu zdolnego zarządzać zmiennością. Bez takiej zmiany samorząd będzie coraz bardziej dryfował w stronę strukturalnej niewydolności, niezdolnej do pełnienia swojej podstawowej roli w systemie państwa i rozwoju terytorialnego. Nie chodzi o spektakularne załamanie instytucji, lecz o stopniową utratę sprawczości – rozumianej jako umiejętność kształtowania zjawisk społecznych, gospodarczych i przestrzennych w warunkach narastającej niestabilności. To właśnie ta cicha erozja może w najbliższych latach stać się najpoważniejszym wyzwaniem dla rozwoju lokalnego i regionalnego.