Tomasz Augustyn

Spór między północą a południem ustępuje podziałowi wokół stosunku do kompleksowego systemu kontroli migracji.

Kryzys migracyjny w Ceucie przywraca europejskiej debacie problem, który przez ostatnie lata był opisywany przede wszystkim jako spór między państwami południa, ponoszącymi bezpośrednie koszty ochrony granic zewnętrznych, a państwami północy i centrum, obawiającymi się wtórnych przepływów migrantów wewnątrz strefy Schengen. Obecna sytuacja pokazuje jednak, że ten podział staje się coraz mniej czytelny. W reakcji na masowe przekroczenia granicy w Ceucie krytyczne stanowisko wobec Hiszpanii zajęły zarówno położona na północy Finlandia, jak i śródziemnomorskie Włochy. Powstaje zatem nie tyle nowa linia konfliktu północ–południe, ile szerszy spór między państwami domagającymi się bezwzględnej odpowiedzialności za ochronę granic zewnętrznych a krajami podkreślającymi konieczność solidarności, wspólnego zarządzania kryzysem i uwzględnienia ograniczeń państwa pierwszego przyjazdu.

Skala wydarzeń w Ceucie była nadzwyczajna, choć dane napływające w pierwszych godzinach pozostawały zmienne i częściowo rozbieżne. Według szacunków władz hiszpańskich przywoływanych 31 lipca około 49 tys. osób przedostało się z Maroka do hiszpańskiej enklawy w ciągu jednej doby. W czasie prób przekraczania granicy zginęło co najmniej kilkadziesiąt osób. Większość przybyłych miała następnie powrócić do Maroka, a kryzys pozostał w zasadniczej części ograniczony do samej Ceuty.  Wydarzenie miało jednak znaczenie dalece wykraczające poza liczbę osób, które ostatecznie pozostały na terytorium Hiszpanii. Pokazało, że granica zewnętrzna Unii może zostać w bardzo krótkim czasie poddana presji przekraczającej zdolności administracyjne i infrastrukturalne niewielkiego terytorium. Ujawniło również, jak szybko kryzys lokalny może zostać przekształcony w problem polityczny całej strefy Schengen, nawet jeżeli nie dochodzi jeszcze do rzeczywistego przemieszczania się migrantów w głąb Europy.

Fińska minister spraw wewnętrznych Mari Rantanen stwierdziła, że Hiszpania całkowicie zawiodła w ochronie zewnętrznej granicy Schengen, i poparła postulat Giorgii Meloni dotyczący wyłączenia Hiszpanii ze strefy swobodnego przepływu. Była to wypowiedź niezwykle ostra, ale nie pojawiła się w politycznej próżni. Już wcześniej Finlandia krytykowała decyzję Madrytu o szerokiej regularyzacji pobytu cudzoziemców przebywających w Hiszpanii, wskazując, że działania jednego państwa mogą oddziaływać na wszystkich uczestników wspólnego obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych.  Włochy poszły dalej na poziomie operacyjnym, czasowo przywracając kontrole wobec obywateli państw trzecich przybywających z Hiszpanii drogą lotniczą i morską. Środek został zapowiedziany na miesiąc i nie obejmuje obywateli Hiszpanii ani innych państw Unii. Formalnie nie jest to zatem „wyrzucenie Hiszpanii z Schengen”, lecz ograniczone i czasowe przywrócenie kontroli granicznych uzasadniane zagrożeniem dla bezpieczeństwa wewnętrznego.

Rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie. Obowiązujące przepisy nie przewidują prostej procedury usunięcia państwa członkowskiego ze strefy Schengen na polityczny wniosek innych rządów. Kodeks graniczny Schengen pozwala natomiast na czasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych. W wyjątkowych okolicznościach, gdy trwałe i poważne nieprawidłowości w ochronie granicy zewnętrznej zagrażają funkcjonowaniu całego obszaru, Rada może – na wniosek Komisji – rekomendować państwom członkowskim takie kontrole. Podstawowym instrumentem pozostaje więc monitoring, ocena Schengen, plan naprawczy i czasowe ograniczenie swobodnego przepływu, a nie polityczne wykluczenie jednego z członków. Postulat wyłączenia Hiszpanii ma zatem przede wszystkim znaczenie polityczne. Wyraża rosnącą nieufność wobec zdolności poszczególnych państw do ochrony granic, a zarazem pokazuje, że Schengen coraz częściej jest traktowane nie jako bezwarunkowe osiągnięcie integracji, lecz jako kontrakt oparty na wzajemnym zaufaniu. Zgodnie z tą logiką państwo korzystające z braku kontroli na granicach wewnętrznych ma obowiązek skutecznie chronić wspólną granicę zewnętrzną, rejestrować przybywających, przeprowadzać procedury azylowe i zapobiegać niekontrolowanym przemieszczeniom do innych krajów.

Jednocześnie w przypadku Ceuty bezpośrednie zagrożenie wtórnymi przepływami zostało w pierwszych dniach kryzysu wyraźnie przecenione. Komisja Europejska informowała, że nie odnotowano przemieszczania się osób, które nieregularnie przekroczyły granicę, do kontynentalnej części Europy. Ceuta i Melilla podlegają szczególnemu reżimowi: osoby opuszczające enklawy drogą morską lub lotniczą są kontrolowane, a nieuprawnione przekroczenie granicy z Marokiem nie daje możliwości swobodnego wejścia na prom lub samolot do Hiszpanii kontynentalnej. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia Hiszpanii ze strefy Schengen było niewspółmierne do faktycznego ryzyka występującego w momencie jego sformułowania. Nie zmienia to jednak faktu, że samo załamanie ochrony granicy zewnętrznej na taką skalę wymaga wyjaśnienia. Europejska odpowiedź nie może ograniczyć się ani do deklarowania solidarności z Hiszpanią, ani do symbolicznego karania jej poprzez kontrole graniczne. Potrzebna jest ocena przyczyn kryzysu, sposobu działania służb, przepustowości infrastruktury recepcyjnej oraz jakości współpracy z Marokiem.

Należy przy tym zachować ostrożność w interpretowaniu wydarzeń jako jednoznacznego przypadku instrumentalizacji migracji przez państwo trzecie. W odróżnieniu od presji organizowanej przez reżim białoruski na granicy z Polską, Litwą i Łotwą nie przedstawiono dotychczas rozstrzygających dowodów, że władze Maroka celowo zorganizowały masowy napływ do Ceuty. Pojawiały się informacje o początkowej bierności marokańskich służb, działalności sieci przemytniczych, rozpowszechnianiu fałszywych informacji w mediach społecznościowych oraz błędnym interpretowaniu orzeczeń hiszpańskich sądów, jednak te elementy nie są równoznaczne z udowodnioną operacją państwową. Nie oznacza to, że problem bezpieczeństwa został wyolbrzymiony. Granica w Ceucie pozostaje w praktyce zależna od poziomu współpracy między Hiszpanią a Marokiem. Żaden system ogrodzeń, patroli i monitoringu nie będzie w pełni skuteczny, jeżeli po drugiej stronie granicy gromadzą się dziesiątki tysięcy osób, a służby państwa sąsiedniego nie kontrolują ich przemieszczania. Kryzys pokazuje zatem podatność Unii na zmiany polityki państw tranzytowych, nawet jeżeli nie ma dowodów na świadome wykorzystanie migracji jako narzędzia nacisku.

Właśnie w tym miejscu doświadczenia południa i wschodu Europy zaczynają się zbiegać. Finlandia i Włochy już w 2023 roku zapowiadały wspólne działania przeciwko instrumentalizacji migracji, wskazując, że podobne zagrożenia występują od Morza Śródziemnego po granicę z Rosją. Proponowały rozwijanie instrumentów Unii, NATO i Frontexu pozwalających reagować na działania hybrydowe oraz wykorzystywanie migrantów do destabilizacji państw. To przesuwa punkt ciężkości europejskiej debaty. Dotychczas państwa południowe podkreślały przede wszystkim konieczność relokacji i współdzielenia kosztów przyjmowania migrantów, podczas gdy państwa północne i środkowoeuropejskie koncentrowały się na kontroli wtórnych przepływów. Państwa wschodniej flanki dodawały do tego wymiar bezpieczeństwa hybrydowego. Obecnie wszystkie te perspektywy zaczynają się łączyć. Włochy, Finlandia, Polska i państwa bałtyckie mogą znaleźć wspólny język w kwestii ochrony granic, ale ich stanowisko będzie trwałe tylko wtedy, gdy nie zostanie sprowadzone do odrzucania odpowiedzialności za osoby już znajdujące się na terytorium Unii. Nowy pakt o migracji i azylu miał właśnie połączyć odpowiedzialność państw granicznych z solidarnością pozostałych członków. Zawiera on przepisy dotyczące kontroli i rejestracji na granicy, przyspieszonych procedur, powrotów oraz wsparcia krajów znajdujących się pod szczególną presją. Rozporządzenie kryzysowe obejmuje zarówno masowy napływ, jak i sytuacje instrumentalizacji migracji przez państwo trzecie lub wrogi podmiot niepaństwowy. Pozwala czasowo dostosowywać terminy i procedury oraz uruchamiać wzmocnione środki solidarności.

Ceuta jest więc pierwszym poważnym sprawdzianem systemu stosowanego od czerwca 2026 roku. Jeżeli odpowiedzią państw będą wyłącznie jednostronne kontrole i żądania wykluczania innych członków, pakt okaże się rozwiązaniem formalnym, które nie odbudowało wzajemnego zaufania. Jeżeli natomiast uda się uruchomić wspólne wsparcie operacyjne, rejestrację, procedury powrotowe, ochronę osób małoletnich oraz skuteczną współpracę z Marokiem, kryzys może stać się impulsem do praktycznego ukształtowania nowej polityki europejskiej.

Najbardziej prawdopodobnym krótkoterminowym scenariuszem jest deeskalacja. Skoro znaczna większość osób powróciła do Maroka, a nie odnotowano ich przemieszczenia do Hiszpanii kontynentalnej, przywrócone kontrole powinny wygasnąć po upływie zapowiedzianego okresu. Spór polityczny jednak pozostanie. Finlandia, Włochy i kolejne państwa będą domagały się dokładnej oceny działań Hiszpanii, natomiast Madryt będzie podkreślał, że ochronił integralność Schengen i opanował kryzys w warunkach nadzwyczajnej presji. Drugi scenariusz zakłada instytucjonalizację konfliktu. Komisja może zostać poddana presji, aby przeprowadzić szczegółową ocenę stosowania dorobku Schengen przez Hiszpanię, a państwa członkowskie mogą zażądać zaostrzenia zasad kontrolowania osób opuszczających Ceutę i Melillę. W takim wariancie nie dojdzie do formalnego wykluczenia Hiszpanii, ale czasowe kontrole na połączeniach lotniczych, morskich i lądowych mogą zostać utrzymane lub okresowo ponawiane. Byłby to krok w stronę faktycznej fragmentacji Schengen bez formalnej zmiany jego granic. Najbardziej niebezpieczny jest scenariusz politycznej eskalacji, w którym kryzys zostaje wykorzystany do sporów wewnętrznych w państwach członkowskich. Każdy większy napływ prowadziłby wtedy do przywracania kolejnych kontroli, oskarżeń o niewypełnianie zobowiązań i żądań wyłączenia kolejnego państwa. Schengen mogłoby stopniowo przekształcić się w obszar formalnie pozbawiony granic, lecz faktycznie podzielony siecią stałych lub półstałych kontroli. Koszty poniosłyby handel, transport, turystyka i mieszkańcy regionów przygranicznych, choć same kontrole nie rozwiązałyby przyczyn migracji ani problemów ochrony granicy zewnętrznej.

Wobec tego sporu Polska powinna unikać zarówno automatycznej solidarności z Hiszpanią, jak i dołączania do postulatów jej wykluczenia. Warszawa ma podstawy, aby zdecydowanie domagać się skutecznej ochrony granic zewnętrznych. Od kilku lat doświadcza presji organizowanej przez Białoruś, rozwija bariery fizyczne i elektroniczne oraz traktuje ochronę granicy jako element odpowiedzi na zagrożenia hybrydowe. Frontex wskazywał, że mimo spadku liczby wykrytych przekroczeń na wschodniej trasie w 2025 roku działania hybrydowe Białorusi były kontynuowane. Polska powinna więc poprzeć stanowisko Finlandii i państw bałtyckich w jednej zasadniczej kwestii: swoboda przepływu wewnątrz Unii wymaga skutecznej ochrony granic zewnętrznych, a migracja może być wykorzystywana jako narzędzie destabilizacji. Państwa graniczne muszą posiadać możliwość szybkiego uzyskania personelu, sprzętu, środków rozpoznania i finansowania. Powinna istnieć także europejska zdolność rozpoznawania kampanii dezinformacyjnych, działań przemytników i ewentualnego zaangażowania państw trzecich.

Nie należy jednak utożsamiać każdego masowego napływu z operacją hybrydową. Polska, zabiegając o uznanie specyfiki granicy z Białorusią, powinna być szczególnie zainteresowana zachowaniem precyzji pojęciowej. Instrumentalizacja migracji zakłada świadome działanie państwa trzeciego lub wrogiego podmiotu zmierzające do destabilizacji. Jeżeli termin ten będzie stosowany do każdej sytuacji kryzysowej, straci znaczenie prawne i polityczne, a argumentacja Polski dotycząca działań Mińska zostanie osłabiona. Wobec Hiszpanii Polska powinna zajmować stanowisko oparte na formule solidarności warunkowej. Należy poprzeć pomoc Frontexu, Europejskiej Agencji ds. Azylu i innych państw, ale jednocześnie domagać się pełnej rejestracji przybyłych, kontroli tożsamości, ochrony małoletnich, sprawnych procedur powrotowych oraz skutecznego przeciwdziałania przedostawaniu się osób nieuprawnionych na kontynent. Komisja już wcześniej przeznaczała środki na wzmocnienie systemu recepcyjnego Hiszpanii, w tym 23,3 mln euro dla Ceuty, a Frontex prowadzi działania na południowych granicach Hiszpanii i w rejonie Cieśniny Gibraltarskiej.

Polska nie powinna natomiast popierać formalnego wykluczania Hiszpanii ze strefy Schengen. Taki precedens mógłby w przyszłości zostać wykorzystany przeciwko każdemu państwu granicznemu, które w warunkach nadzwyczajnej presji czasowo utraci kontrolę nad fragmentem granicy. Dotyczyłoby to również Polski, Litwy, Łotwy czy Finlandii. Państwa znajdujące się na zewnętrznej granicy Unii powinny być szczególnie ostrożne w popieraniu mechanizmu politycznego karania za kryzys, którego skala może przekroczyć możliwości nawet dobrze przygotowanych służb. Relacje z Finlandią i państwami bałtyckimi mają dla Polski znaczenie strategiczne wykraczające poza politykę migracyjną. Państwa te tworzą wspólną przestrzeń bezpieczeństwa wobec Rosji i Białorusi, rozwijają ochronę granic, infrastruktury krytycznej oraz odporność na działania hybrydowe. Polska powinna więc zachować pełną solidarność w kwestii bezpieczeństwa, ale jednocześnie przekonywać partnerów, że trwałość Schengen wymaga nie tylko odpowiedzialności i sankcji, lecz także zdolności udzielenia skutecznej pomocy państwu, którego granica została poddana nagłej presji. Równocześnie Polska musi brać pod uwagę własną, znacznie bardziej złożoną sytuację migracyjną. Na początku lipca 2026 roku ochroną czasową było objętych w Polsce około 959 tys. obywateli Ukrainy. W listopadzie 2025 roku pracę w Polsce wykonywało około 1,138 mln cudzoziemców. Polska pozostaje więc jednocześnie państwem chroniącym zewnętrzną granicę, jednym z głównych krajów przyjmujących uchodźców wojennych oraz gospodarką w dużej mierze korzystającą z legalnej pracy migrantów.  Polska nie może zatem budować swojej polityki europejskiej na prostym utożsamieniu migracji z zagrożeniem. Musi odróżniać migrację legalną i potrzebną gospodarce, ochronę osób uciekających przed wojną, procedurę azylową, migrację nieregularną, przemyt ludzi oraz instrumentalizację prowadzoną przez wrogie państwo. Każda z tych kategorii wymaga innych narzędzi. Brak takiego rozróżnienia prowadzi albo do nadmiernej liberalizacji, albo do polityki bezpieczeństwa, która nie odpowiada potrzebom rynku pracy i sytuacji demograficznej.

Przyjęta przez rząd strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030 stawia bezpieczeństwo i odzyskanie kontroli nad procesami migracyjnymi na pierwszym miejscu. Polska głosowała również przeciwko zasadniczym elementom europejskiego paktu, argumentując, że nie zapewnia on właściwej równowagi między odpowiedzialnością państw a solidarnością. Kryzys w Ceucie daje Warszawie możliwość przedstawienia własnego stanowiska w sposób bardziej konstruktywny: nie jako prostego odrzucenia solidarności, lecz jako propozycji solidarności powiązanej z odpowiedzialnością, ochroną granicy i zapobieganiem wtórnym przepływom. Taki model mógłby stać się podstawą nowej koalicji państw położonych na różnych odcinkach granicy zewnętrznej. Polska, Finlandia, Litwa, Łotwa i Estonia wnoszą doświadczenie presji hybrydowej ze strony Rosji i Białorusi. Hiszpania, Włochy, Grecja, Malta i Cypr posiadają doświadczenie presji na szlakach morskich oraz relacji z państwami Afryki Północnej. Połączenie tych perspektyw mogłoby przełamać tradycyjny konflikt między wschodem a południem Unii. Podstawą takiej współpracy powinno być uznanie równorzędności wszystkich granic zewnętrznych. Państwa południa muszą zaakceptować, że granica polsko-białoruska nie jest zwykłym szlakiem migracyjnym, lecz obszarem zorganizowanego nacisku politycznego. Polska i państwa bałtyckie powinny z kolei uznać, że masowy napływ na wyspy, wybrzeża lub enklawy południa może w ciągu godzin przeciążyć nawet sprawnie działające struktury i wymaga rzeczywistego wsparcia europejskiego. Wspólnym interesem mogłoby być stworzenie europejskiego mechanizmu szybkiego reagowania granicznego. Powinien on łączyć zdolności Frontexu, służb krajowych, wywiadu, monitoringu satelitarnego, transportu, infrastruktury recepcyjnej i komunikacji kryzysowej. Pomoc powinna być uruchamiana automatycznie po przekroczeniu określonych progów presji, a nie dopiero po wielotygodniowych negocjacjach politycznych. Jednocześnie państwo korzystające z pomocy musiałoby spełniać jednoznaczne obowiązki dotyczące rejestracji, ochrony granicy i przeciwdziałania wtórnym przepływom.

Nowa dynamika relacji mogłaby objąć również wspólną politykę wobec państw pochodzenia i tranzytu. Unia pozostaje silnie zależna od współpracy z Marokiem, Tunezją, Turcją i państwami Bałkanów, podobnie jak na wschodzie zależy od zdolności wywierania presji na linie lotnicze, państwa tranzytowe i podmioty uczestniczące w organizowaniu szlaków przez Białoruś. Potrzebne jest połączenie dyplomacji, pomocy rozwojowej, polityki wizowej, handlu, sankcji oraz współpracy policyjnej. Sama ochrona fizycznej granicy jest ostatnim etapem procesu, którego wcześniejsze ogniwa znajdują się często tysiące kilometrów od terytorium Unii. Polska mogłaby pełnić w tej debacie rolę państwa pomostowego. Nie jest już wyłącznie krajem tranzytowym ani jednorodnym państwem emigracyjnym. Stała się dużym krajem przyjmującym migrantów zarobkowych i uchodźców, a jednocześnie znajduje się na granicy z państwem prowadzącym wrogą operację hybrydową. Jej doświadczenie łączy zatem elementy występujące oddzielnie w państwach południa, północy i wschodu.

Warunkiem wykorzystania tego potencjału jest jednak uporządkowanie polityki krajowej. Polska musi przygotować przejście obywateli Ukrainy z nadzwyczajnego systemu ochrony czasowej do bardziej trwałych form pobytu, poprawić kontrolę legalnej migracji zarobkowej, ograniczyć nadużycia wizowe i pośrednictwo pracy, a jednocześnie rozwijać integrację, edukację, mieszkalnictwo oraz dostęp do usług publicznych. Bez wiarygodnej polityki wewnętrznej polskie propozycje europejskie będą postrzegane głównie jako postulaty ochrony granic, a nie jako kompletny model zarządzania migracją.

Przyszłość sporu po kryzysie w Ceucie będzie zależała od tego, czy państwa europejskie potraktują go jako okazję do politycznego napiętnowania Hiszpanii, czy jako test wspólnych instytucji. Wykluczenie Hiszpanii ze strefy Schengen jest prawnie wątpliwe i strategicznie niebezpieczne. Bezkrytyczna solidarność, pomijająca pytania o skuteczność ochrony granicy, byłaby jednak równie błędna. Potrzebne jest rozwiązanie pośrednie: pomoc operacyjna, rygorystyczna ocena działań Hiszpanii, czasowe i proporcjonalne środki bezpieczeństwa oraz pełne wykorzystanie mechanizmów paktu migracyjnego. Najważniejszą konsekwencją kryzysu może być ostateczne odejście od geograficznego podziału europejskiej polityki migracyjnej. Linia sporu nie będzie już przebiegać wyłącznie między północą a południem. Coraz większe znaczenie będzie miał podział między państwami gotowymi traktować ochronę granic, solidarność i migrację legalną jako elementy jednego systemu a krajami próbującymi wybierać tylko te zobowiązania, które są dla nich w danym momencie wygodne. Dla Polski jest to szansa na budowę nowego układu współpracy łączącego bezpieczeństwo bałtyckie z doświadczeniem śródziemnomorskim. Nie należy stawać przeciwko Hiszpanii po stronie Finlandii ani przeciwko Finlandii po stronie Hiszpanii. Należy działać na rzecz europejskiego porozumienia, zgodnie z którym każde państwo odpowiada za swój odcinek granicy, każde może liczyć na wsparcie w sytuacji nadzwyczajnej, a solidarność nie zwalnia z obowiązku utrzymywania kontroli. Taki model najlepiej odpowiada również polskiemu interesowi: państwa jednocześnie granicznego, przyjmującego i potrzebującego migracji, lecz szczególnie narażonego na jej wykorzystanie jako instrumentu presji.