Sławomir Doburzyński
Rzeczywistość geopolityczna i ekonomiczna w coraz mniejszym stopniu uzasadnia myślenie wyłącznie kategoriami strategii rozwoju, a coraz bardziej wymaga strategii państwa.
Polski system zarządzania strategicznego znajduje się obecnie w szczególnym momencie swojego rozwoju. Po przyjęciu Koncepcji Rozwoju Kraju, stanowiącej dokument o charakterze długookresowym, trwają (?) prace nad przyjęciem Koncepcji Rozwoju Polski do 2035 r., która ma pełnić funkcję podstawowego dokumentu średniookresowego wyznaczającego kierunki polityki rozwoju państwa. Sam fakt istnienia wielopoziomowego systemu dokumentów strategicznych należy ocenić pozytywnie, ponieważ świadczy o dojrzewaniu polskiej kultury planowania rozwoju. Jednocześnie coraz wyraźniej pojawia się pytanie, czy obecna architektura strategiczna odpowiada rzeczywistym wyzwaniom XXI wieku. W szczególności warto zastanowić się, czy pomiędzy dokumentami rozwoju a strategiami sektorowymi nie brakuje jeszcze jednego poziomu – dokumentu o charakterze Grand Strategy, definiującego nie tyle politykę rozwoju, ile trwałą strategię państwa jako całości.
Pytanie to nie jest wyłącznie zagadnieniem terminologicznym ani próbą mnożenia kolejnych dokumentów strategicznych. Dotyczy ono znacznie głębszej kwestii – relacji pomiędzy rozwojem a bezpieczeństwem oraz sposobu definiowania interesów państwa w warunkach narastającej niepewności geopolitycznej. Przez blisko trzy dekady po zakończeniu zimnej wojny dominował paradygmat, zgodnie z którym rozwój gospodarczy stanowił podstawowy instrument budowania siły państwa. Integracja europejska, globalizacja gospodarki, swobodny przepływ kapitału, stabilność systemu bezpieczeństwa międzynarodowego oraz przewidywalność relacji gospodarczych powodowały, że klasyczne strategie rozwoju mogły koncentrować się przede wszystkim na wzroście gospodarczym, konkurencyjności, spójności społecznej czy modernizacji infrastruktury. W takim świecie bezpieczeństwo pozostawało jednym z sektorów polityki publicznej, natomiast rozwój stanowił dominującą logikę funkcjonowania państwa.
Obecna sytuacja geopolityczna radykalnie zmienia ten sposób myślenia. Rosyjska agresja przeciwko Ukrainie unaoczniła, że bezpieczeństwo militarne ponownie stało się jednym z podstawowych uwarunkowań rozwoju gospodarczego. Jednocześnie świat doświadcza równoległego występowania wielu kryzysów o charakterze systemowym: rywalizacji mocarstw, napięć handlowych, transformacji energetycznej, kryzysów surowcowych, przyspieszonego rozwoju sztucznej inteligencji, cyberzagrożeń, zmian klimatycznych oraz pogłębiających się problemów demograficznych. Procesy te wzajemnie się przenikają, powodując zacieranie tradycyjnych granic pomiędzy bezpieczeństwem, gospodarką, polityką zagraniczną, rozwojem regionalnym czy polityką społeczną. W rezultacie coraz trudniej mówić o strategii rozwoju jako dokumencie autonomicznym wobec strategii bezpieczeństwa, ponieważ współczesne państwo rozwija się już nie tylko po to, aby zwiększać dobrobyt obywateli, lecz również po to, aby budować własną odporność na wielowymiarowe zagrożenia.
W tym kontekście pojawia się zasadnicze pytanie o charakter dokumentów strategicznych tworzonych w Polsce. Koncepcja Rozwoju Polski do 2035 r. będzie z definicji dokumentem średniookresowym, odnoszącym się do perspektywy około dziesięciu lat. Horyzont ten odpowiada klasycznej logice planowania rozwoju, pozwalając na wyznaczenie celów inwestycyjnych, społecznych czy gospodarczych możliwych do osiągnięcia w przewidywalnym czasie. Jednocześnie coraz więcej procesów determinujących przyszłość państwa wykracza daleko poza tę perspektywę. Dotyczy to przede wszystkim zmian demograficznych, transformacji energetycznej, przebudowy systemu bezpieczeństwa europejskiego, modernizacji sił zbrojnych, rozwoju infrastruktury krytycznej, adaptacji do zmian klimatu czy transformacji technologicznej związanej z automatyzacją i sztuczną inteligencją. Są to procesy wymagające myślenia w perspektywie nie dziesięciu, lecz trzydziestu lub nawet pięćdziesięciu lat.
Powstaje w tym miejscu zasadnicze pytanie o relację pomiędzy postulowaną Grand Strategy a przyjętą w 2025 r. Strategią Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Na pierwszy rzut oka można odnieść wrażenie, że dokument ten w znacznej mierze realizuje funkcje przypisywane strategiom najwyższego rzędu. Strategia nie ogranicza się bowiem do klasycznego rozumienia bezpieczeństwa jako zagadnienia militarnego. Definiuje interesy narodowe, określa strategiczne cele państwa, odnosi się do pozycji Polski w systemie międzynarodowym oraz obejmuje zagadnienia wykraczające daleko poza obronność. Wśród jej priorytetów znajdują się bezpieczeństwo energetyczne, rozwój potencjału gospodarczego i technologicznego, polityka demograficzna, odporność infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwo żywnościowe, rozwój społeczeństwa obywatelskiego, edukacja, cyberbezpieczeństwo czy rozwój nowoczesnych technologii. W tym sensie Strategia Bezpieczeństwa Narodowego reprezentuje współczesne, systemowe rozumienie bezpieczeństwa, zgodnie z którym zdolność państwa do przetrwania i skutecznego działania zależy od kondycji niemal wszystkich jego sektorów. Trudno zatem uznać ją wyłącznie za dokument resortowy dotyczący sił zbrojnych. Jest ona niewątpliwie jedną z najbardziej kompleksowych strategii funkcjonujących obecnie w polskim systemie zarządzania strategicznego.
Jednocześnie właśnie ta szerokość powoduje, że pojawia się pytanie, czy dokument ten nie pełni już de facto funkcji Grand Strategy. Zasadna wydaje się odpowiedź przecząca, choć wymaga precyzyjnego uzasadnienia. Kluczowa różnica nie dotyczy bowiem zakresu tematycznego dokumentu, lecz logiki jego konstrukcji oraz miejsca zajmowanego w całym systemie zarządzania państwem. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego integruje liczne polityki publiczne, ale czyni to z perspektywy bezpieczeństwa. Wszystkie pozostałe obszary funkcjonowania państwa podporządkowane zostają nadrzędnemu celowi, jakim jest zwiększenie bezpieczeństwa narodowego oraz odporności państwa. Rozwój gospodarczy pojawia się jako źródło potencjału obronnego, polityka demograficzna jako warunek utrzymania zdolności państwa do funkcjonowania i obrony, rozwój nauki oraz technologii jako instrument budowania przewagi strategicznej, bezpieczeństwo energetyczne jako element odporności państwa, a rozwój społeczeństwa obywatelskiego jako czynnik wzmacniający zdolność społeczeństwa do reagowania na zagrożenia. Wszystkie te obszary są więc analizowane przede wszystkim poprzez ich wpływ na bezpieczeństwo.
To właśnie w tym miejscu ujawnia się zasadnicza różnica pomiędzy strategią bezpieczeństwa a Grand Strategy. Klasyczna Grand Strategy nie jest bowiem strategią bezpieczeństwa rozszerzoną o kolejne sektory polityki publicznej. Jest strategią państwa jako całości, definiującą jego długookresową rację istnienia, miejsce w świecie oraz model rozwoju cywilizacyjnego. Jej punktem wyjścia nie jest odpowiedź na pytanie, jak zapewnić bezpieczeństwo państwa, lecz znacznie bardziej fundamentalne pytanie – jakie państwo Polska chce budować w perspektywie kilku dekad oraz jakie interesy mają charakter trwały niezależnie od zmieniających się uwarunkowań politycznych i geopolitycznych. Dopiero z tak zdefiniowanej wizji wynikają cele dotyczące bezpieczeństwa, gospodarki, polityki zagranicznej, polityki regionalnej, edukacji, nauki, kultury czy transformacji technologicznej. Bezpieczeństwo pozostaje jednym z filarów strategii państwa, ale nie staje się kategorią nadrzędną organizującą wszystkie pozostałe polityki publiczne.
Różnica ta może wydawać się subtelna, lecz w praktyce prowadzi do odmiennego sposobu myślenia o funkcjonowaniu państwa. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego odpowiada przede wszystkim na pytanie: w jaki sposób Polska ma zapewnić sobie bezpieczeństwo w coraz bardziej niestabilnym środowisku międzynarodowym. Grand Strategy odpowiada natomiast na pytanie znacznie szersze: jakie miejsce Polska zamierza zajmować w Europie i świecie w połowie XXI wieku oraz jaką rolę mają odgrywać wszystkie polityki publiczne w osiągnięciu tej wizji. O ile więc Strategia Bezpieczeństwa Narodowego koncentruje się na budowaniu odporności państwa wobec zagrożeń, o tyle Grand Strategy określa długofalowy model jego rozwoju, uwzględniając zarówno bezpieczeństwo, jak i dobrobyt, jakość życia obywateli, konkurencyjność gospodarki, potencjał naukowy, spójność społeczną, rozwój regionalny, pozycję międzynarodową czy model funkcjonowania państwa.
Istotna pozostaje również odmienna funkcja systemowa obu dokumentów. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego, mimo niezwykle szerokiego zakresu, pozostaje dokumentem przygotowywanym w ramach systemu bezpieczeństwa państwa. Jej geneza, sposób przygotowania oraz mechanizmy wdrażania podporządkowane są logice polityki bezpieczeństwa. Nie stanowi ona formalnego punktu odniesienia dla całego systemu strategii rozwoju funkcjonujących na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Strategie sektorowe, strategie wojewódzkie czy dokumenty planowania przestrzennego nie są zobowiązane do budowania swojej logiki wokół zapisów Strategii Bezpieczeństwa Narodowego w takim samym stopniu, w jakim powinny pozostawać spójne z dokumentami wyznaczającymi politykę rozwoju państwa. Dokument ten nie pełni więc roli konstytutywnej wobec całego systemu zarządzania strategicznego, lecz przede wszystkim wobec systemu bezpieczeństwa narodowego.
W tym sensie można postawić tezę, że Strategia Bezpieczeństwa Narodowego znajduje się niejako najbliżej Grand Strategy spośród wszystkich obecnie obowiązujących dokumentów strategicznych w Polsce, jednak nie przekracza granicy oddzielającej strategię bezpieczeństwa od strategii państwa. Jest to dokument integrujący wiele polityk publicznych, ale integrujący je wokół bezpieczeństwa, a nie wokół całościowej wizji rozwoju państwa. Nie odpowiada na pytania dotyczące docelowego modelu społecznego, gospodarczego i przestrzennego Polski, nie określa miejsca polityki regionalnej w długofalowej architekturze państwa ani nie rozstrzyga fundamentalnych dylematów rozwojowych wykraczających poza logikę bezpieczeństwa. Nie definiuje również nadrzędnej hierarchii wszystkich polityk publicznych ani trwałych relacji pomiędzy nimi.
Można wręcz odwrócić perspektywę i zauważyć, że szerokość Strategii Bezpieczeństwa Narodowego stanowi jeden z najmocniejszych argumentów przemawiających za potrzebą opracowania Grand Strategy. Skoro bowiem dokument bezpieczeństwa coraz szerzej obejmuje zagadnienia gospodarcze, technologiczne, demograficzne, społeczne czy środowiskowe, oznacza to, że granice pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem systematycznie się zacierają. Współczesne państwo nie jest już w stanie prowadzić skutecznej polityki bezpieczeństwa bez równoczesnego prowadzenia skutecznej polityki przemysłowej, energetycznej, naukowej czy regionalnej. Jednocześnie równie prawdziwe staje się twierdzenie odwrotne – nie sposób prowadzić polityki rozwoju, abstrahując od kwestii bezpieczeństwa. Paradoks polega zatem na tym, że oba obszary coraz silniej się przenikają, pozostając jednocześnie opisane przez dwa odrębne porządki strategiczne. Właśnie dlatego potrzebny wydaje się dokument stojący ponad nimi, integrujący bezpieczeństwo i rozwój jako dwa równorzędne wymiary funkcjonowania państwa.
Można zatem sformułować wniosek, że Strategia Bezpieczeństwa Narodowego nie eliminuje potrzeby opracowania Grand Strategy, lecz przeciwnie – pośrednio ujawnia jej brak. Im bardziej bezpieczeństwo przenika wszystkie obszary polityki publicznej, tym bardziej potrzebny staje się dokument, który nie będzie strategią bezpieczeństwa ani strategią rozwoju, lecz strategią państwa jako całości. Dokument taki powinien określać trwały interes narodowy, definiować miejsce Polski w zmieniającym się porządku międzynarodowym, wskazywać pożądany model rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego oraz wyznaczać nadrzędną logikę funkcjonowania wszystkich polityk publicznych. Dopiero na tej podstawie strategie średniookresowe, strategie sektorowe oraz strategie regionalne mogłyby tworzyć spójny system zarządzania rozwojem i bezpieczeństwem państwa, zamiast funkcjonować jako zbiory częściowo autonomicznych dokumentów odpowiadających na odmienne wyzwania. W tym ujęciu Grand Strategy nie stanowiłaby konkurencji dla Strategii Bezpieczeństwa Narodowego ani dla Koncepcji Rozwoju Polski do 2035 r., lecz nadrzędny punkt odniesienia, z którego oba te dokumenty wyprowadzałyby swoją logikę, cele oraz wzajemne relacje.
Właśnie w tym miejscu pojawia się uzasadnienie dla dokumentu typu Grand Strategy. W odróżnieniu od strategii rozwoju nie odpowiadałby on przede wszystkim na pytanie, jak rozwijać państwo, lecz po co państwo ma się rozwijać i jakie trwałe interesy powinno realizować niezależnie od zmieniających się uwarunkowań politycznych. Strategia taka nie byłaby zbiorem programów operacyjnych ani katalogiem inwestycji. Jej zadaniem byłoby określenie fundamentalnych celów istnienia państwa, jego miejsca w systemie międzynarodowym, priorytetów bezpieczeństwa, modelu odporności społecznej, pozycji gospodarczej oraz zasad wykorzystania zasobów narodowych. W praktyce oznaczałoby to próbę zintegrowania polityki zagranicznej, bezpieczeństwa narodowego, polityki rozwoju, polityki przemysłowej, energetycznej, demograficznej i regionalnej w ramach jednego nadrzędnego dokumentu wyznaczającego kierunek funkcjonowania państwa.
Najważniejszym argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem jest zmiana charakteru współczesnych zagrożeń. Współczesne państwo nie funkcjonuje już w rzeczywistości, w której bezpieczeństwo militarne można oddzielić od gospodarki, energetyki czy rozwoju regionalnego. Bezpieczeństwo energetyczne staje się jednocześnie warunkiem konkurencyjności przemysłu. Cyberbezpieczeństwo decyduje o odporności administracji publicznej i przedsiębiorstw. Demografia wpływa zarówno na rynek pracy, jak i na potencjał obronny państwa. Rozwój infrastruktury transportowej ma znaczenie nie tylko gospodarcze, ale również militarne. Porty morskie są jednocześnie elementem logistyki cywilnej i strategicznego systemu bezpieczeństwa. Oznacza to, że klasyczne strategie sektorowe coraz częściej rozwiązują problemy przekraczające granice poszczególnych resortów, podczas gdy brakuje dokumentu integrującego ich logikę.
Drugim argumentem jest postępująca fragmentacja polityk publicznych. Polska dysponuje rozbudowanym systemem strategii sektorowych obejmujących praktycznie wszystkie najważniejsze obszary funkcjonowania państwa. Istnieją strategie dotyczące energetyki, klimatu, transportu, cyfryzacji, bezpieczeństwa narodowego, rozwoju regionalnego czy szkolnictwa wyższego. Każda z nich powstaje jednak przede wszystkim z perspektywy własnego sektora. Nawet jeśli formalnie odwołują się do wspólnych dokumentów nadrzędnych, w praktyce często realizują odmienne logiki działania. Grand Strategy mogłaby pełnić funkcję nadrzędnego punktu odniesienia, porządkującego hierarchię celów oraz wskazującego, które interesy państwa mają charakter absolutnie priorytetowy.
Nie mniej istotnym argumentem jest problem ciągłości strategicznej państwa. W polskiej praktyce każda większa zmiana polityczna prowadzi zazwyczaj do częściowej przebudowy dokumentów strategicznych. O ile jest to zrozumiałe w przypadku programów operacyjnych czy strategii średniookresowych, o tyle trudno uznać za korzystne ciągłe redefiniowanie podstawowych kierunków rozwoju państwa. Grand Strategy mogłaby pełnić funkcję dokumentu ponadkadencyjnego, wypracowanego możliwie szerokim konsensusem politycznym i społecznym. Jej zadaniem byłoby utrzymywanie względnej stabilności celów państwa niezależnie od zmian większości parlamentarnej.
Na potrzebę takiego dokumentu wskazuje również coraz silniejsze przenikanie się polityki krajowej i międzynarodowej. Jeszcze kilkanaście lat temu rozwój regionalny koncentrował się przede wszystkim na infrastrukturze, przedsiębiorczości czy wyrównywaniu poziomu życia. Obecnie polityka regionalna coraz częściej obejmuje zagadnienia odporności infrastruktury krytycznej, bezpieczeństwa energetycznego, zdolności regionów do przyjmowania migrantów, rozwoju przemysłu podwójnego zastosowania, bezpieczeństwa żywnościowego czy odporności społeczności lokalnych na sytuacje kryzysowe. Oznacza to, że klasyczne strategie rozwoju coraz bardziej zbliżają się do logiki strategii bezpieczeństwa, nie dysponując jednak odpowiednimi instrumentami integracji tych zagadnień.
Jednocześnie należy dostrzec argumenty przemawiające przeciwko tworzeniu Grand Strategy. Najważniejszym z nich jest ryzyko nadmiernej ogólności dokumentu. Im szerszy zakres strategii, tym większe prawdopodobieństwo, że stanie się ona zbiorem deklaracji o charakterze aksjologicznym, pozbawionych realnej funkcji zarządczej. Wiele państw posiada dokumenty określane mianem Grand Strategy, które w praktyce pełnią przede wszystkim rolę politycznej deklaracji wartości, nie wpływając w istotny sposób na codzienne funkcjonowanie administracji publicznej. Istnieje więc niebezpieczeństwo, że kolejny dokument strategiczny jedynie zwiększyłby złożoność systemu planowania, nie rozwiązując problemu fragmentacji polityk publicznych.
Innym ograniczeniem jest trudność osiągnięcia trwałego konsensusu politycznego. Grand Strategy z definicji powinna określać interes państwa w perspektywie wykraczającej poza jedną czy dwie kadencje parlamentu. W warunkach silnej polaryzacji politycznej może okazać się niezwykle trudno uzgodnić nawet podstawowe kwestie dotyczące modelu transformacji energetycznej, polityki migracyjnej, relacji z Unią Europejską czy priorytetów inwestycyjnych. Paradoksalnie dokument mający budować długofalową stabilność mógłby stać się przedmiotem bieżącego sporu politycznego. Warto również postawić pytanie, czy Polska rzeczywiście potrzebuje nowego dokumentu, czy raczej nowej architektury zarządzania strategicznego. Być może problem nie polega na braku strategii, lecz na braku wyraźnej hierarchii dokumentów. W obecnym systemie funkcjonują strategie sektorowe, strategie regionalne oraz strategie wojewódzkie, natomiast brak jednoznacznego poziomu definiującego trwały interes państwa. W takim ujęciu Grand Strategy nie byłaby kolejną strategią rozwoju, lecz dokumentem stojącym ponad nimi wszystkimi. Można wyobrazić sobie czteropoziomową strukturę, w której Grand Strategy określa interes narodowy i miejsce Polski w świecie w perspektywie trzydziestu lub czterdziestu lat, Koncepcja rozwoju Polski do 2035 r. przekłada tę wizję na cele rozwojowe średniego okresu, strategie sektorowe definiują polityki publiczne, a strategie regionalne i lokalne odpowiadają za ich terytorialną implementację. Taki model zwiększałby spójność całego systemu bez konieczności ograniczania autonomii poszczególnych polityk.
Można więc postawić tezę, że współczesna rzeczywistość geopolityczna w coraz mniejszym stopniu uzasadnia myślenie wyłącznie kategoriami strategii rozwoju, a coraz bardziej wymaga strategii państwa. Nie oznacza to deprecjonowania znaczenia Koncepcji rozwoju Polski do 2035 r. Przeciwnie – dokument ten pozostaje niezbędnym instrumentem planowania średniookresowego. Wydaje się jednak, że w warunkach narastającej niepewności międzynarodowej, przenikania się bezpieczeństwa i rozwoju oraz wielowymiarowych wyzwań cywilizacyjnych staje się on niewystarczający jako najwyższy poziom strategicznego myślenia o przyszłości państwa. Coraz bardziej potrzebna wydaje się nadrzędna narracja definiująca trwały interes Polski, integrująca rozwój gospodarczy, bezpieczeństwo, politykę zagraniczną, odporność społeczną i przestrzenną oraz określająca miejsce państwa w świecie połowy XXI wieku. Tylko wówczas strategie średniookresowe mogłyby stać się rzeczywiście wykonawczym rozwinięciem jednej, spójnej wizji państwa, a nie jedynie kolejnymi dokumentami planistycznymi odpowiadającymi na bieżące wyzwania.
