Tekst został opublikowany na blogu Europejskiego Dziennika Prawa Międzynarodowego: https://www.ejiltalk.org/critical-maritime-infrastructure-and-the-regime-of-the-eez-a-blank-cheque-for-saboteurs/

Christian Schaller

Przeciwdziałanie rosyjskiemu sabotażowi na Bałtyku staje się – w świetle prawa międzynarodowego – coraz bardziej problematyczne.

W kwietniu 2023 r. skandynawscy dziennikarze odkryli , że Rosja prowadzi zakrojony na szeroką skalę program szpiegowania morskich farm wiatrowych, podmorskich kabli i rurociągów oraz innej infrastruktury na Morzu Północnym i Bałtyckim. Eksperci ds. bezpieczeństwa twierdzą, że działania te prawdopodobnie przygotują grunt pod sabotaż. Foreign Policy skomentował : „Rosyjskie „statki widma” zamieniają dno morskie w przyszłe pole bitwy”. W odpowiedzi na to zagrożenie kraje Morza Północnego i Bałtyckiego połączyły siły. Częścią wysiłków jest zwiększenie obecności marynarki wojennej w regionie. Ponadto NATO utworzyło komórkę i sieć koordynującą ochronę krytycznej infrastruktury podmorskiej.

Ochrona infrastruktury morskiej przed sabotażem jest niezwykle trudna – nie tylko ze względów praktycznych. Istnieją również poważne wyzwania prawne (szczegółową dyskusję na temat tych wyzwań prawnych w odniesieniu do działań mapowania Rosji można znaleźć tutaj).

Ograniczona jurysdykcja państwa nadbrzeżnego w wyłącznej strefie ekonomicznej

Na swoim morzu terytorialnym państwo nadbrzeżne ma prawną władzę, w ramach reżimu nieszkodliwego przepływu, aby zapobiec podejmowaniu przez obce statki działań naruszających jego bezpieczeństwo. Jednak w wyłącznej strefie ekonomicznej (EEZ) prawo międzynarodowe ułatwia atakującym rozpoznanie potencjalnych celów i przeprowadzanie aktów sabotażu.

Reżim prawny EEZ w części V Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (LOSC) ma na celu zrównoważenie wolności pełnego morza z interesami ekonomicznymi państwa nadbrzeżnego. Zgodnie z artykułem 58(1) LOSC wszystkie państwa korzystają w EEZ ze swobody żeglugi, w tym z „innych międzynarodowo zgodnych z prawem sposobów korzystania z morza” związanych z tą swobodą. Państwo nadbrzeżne ma suwerenne prawa i jurysdykcję w odniesieniu do ograniczonej liczby kwestii gospodarczych, środowiskowych i naukowych. Jednak państwa nadbrzeżne nie korzystają z suwerenności w EEZ, a LOSC nie przyznaje im jurysdykcji w kwestiach wojskowych i bezpieczeństwa.

To, czy państwa nadbrzeżne mogą rościć sobie prawa resztkowe w celu ochrony swoich interesów bezpieczeństwa w EEZ, jest wysoce kontrowersyjne. Biorąc pod uwagę, że porządek prawny EEZ opiera się na starannie opracowanym kompromisie między wolnościami pełnego morza a suwerennymi prawami i jurysdykcją państw nadbrzeżnych, trudno jest argumentować, że państwa nadbrzeżne mają dodatkowe niepisane prawa i jurysdykcję w EEZ. Niemniej jednak Chiny twierdzą, że mają szczególnie szeroką jurysdykcję bezpieczeństwa nad swoją EEZ. Zgodnie z prawem chińskim , podmioty zagraniczne nie mogą prowadzić badań geodezyjnych i kartograficznych na obszarach morskich pod jurysdykcją chińską bez specjalnego zezwolenia. Jednym z argumentów przedstawionych przez Chiny na poparcie swojego stanowiska jest to, że działalność geodezyjna i kartograficzna, w tym badania wojskowe, stanowią morskie badania naukowe. Ta interpretacja ma otworzyć drzwi do jurysdykcji państwa nadbrzeżnego na mocy artykułu 56(1)(b)(ii) w powiązaniu z częścią XIII LOSC. Stany Zjednoczone, zagorzały obrońca wolności żeglugi, uważają takie roszczenia za przesadne. Utrzymują, że badania hydrograficzne i wojskowe nie podlegają jurysdykcji państwa nadbrzeżnego i mogą być przeprowadzane jako zgodne z prawem międzynarodowym użytkowanie morza w EEZ bez zgody państwa nadbrzeżnego. Powiązanym pytaniem jest, czy działania wywiadowcze, obserwacyjne i rozpoznawcze w EEZ mieszczą się w pojęciu „innych zgodnych z prawem międzynarodowym zastosowań morza” w rozumieniu artykułu 58(1) LOSC. Ogólnie rzecz biorąc, praktyka i stanowiska prawne państw na całym świecie są zbyt niespójne, aby wyciągnąć proste wnioski co do tego, czy państwa nadbrzeżne mogą rościć sobie prawa resztkowe związane z bezpieczeństwem w swoich EEZ i czy zbieranie danych wojskowych i działania wywiadowcze w zagranicznej EEZ stanowią zgodne z prawem międzynarodowym użytkowanie morza. W związku z tym państwo nadbrzeżne nie może polegać na solidnej podstawie na mocy LOSC, aby uniemożliwić obcym statkom mapowanie krytycznej infrastruktury w jego EEZ. Ale co, jeśli takie działania mapujące mają ewidentnie wrogi charakter?

Rezerwat pokojowy

Podobnie jak pełne morze, EEZ „powinna być zarezerwowana dla celów pokojowych” (artykuły 58(2) i 88 LOSC). Chociaż nie jest w pełni ustalone, co oznaczają „pokojowe cele” lub „pokojowe wykorzystanie” (inny termin używany w LOSC), większość uważa, że ​​artykuł 2(4) Karty Narodów Zjednoczonych określa, czy konkretny cel lub wykorzystanie jest pokojowe. Szpiegostwo jako takie nie jest generalnie uważane za objęte zakresem artykułu 2(4) Karty Narodów Zjednoczonych. W związku z tym zastrzeżenia LOSC dotyczące celów pokojowych i pokojowego wykorzystania nie zabraniają gromadzenia informacji wywiadowczych w lub z EEZ innego państwa, chyba że sama operacja wiąże się z bezprawnym użyciem lub groźbą użycia siły.

W kontekście trwającej hybrydowej kampanii Rosji przeciwko krajom NATO, rozmieszczenie całej floty statków szpiegowskich w celu mapowania zachodniej infrastruktury komunikacyjnej, elektrycznej i energetycznej można rozumieć jako ogólne zagrożenie. Można dyskutować, czy zagrożenie to przekracza również próg Artykułu 2(4) Karty Narodów Zjednoczonych. Moskwa wykorzystuje te operacje mapowania, które są przeprowadzane mniej lub bardziej otwarcie, aby zademonstrować swoją siłę i stworzyć klimat niepewności w regionie. I nietrudno dostrzec za tymi operacjami konkretny przekaz skierowany do odbiorców na Zachodzie. Przekaz jest taki, że Rosja będzie w stanie i będzie chciała uderzyć w zachodnie centra ciężkości, jeśli według jej obliczeń będzie to konieczne do zwiększenia presji na kraje NATO.

Niniejszy post koncentruje się na przypadkach, w których artykuły 2(4) i 51 Karty nie są (jeszcze) uwikłane. Pytanie brzmi, czy prawo morza daje państwu nadbrzeżnemu uprawnienie do podjęcia działań przeciwko obcym statkom, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że przygotowują grunt pod sabotaż krytycznej infrastruktury w jego wyłącznej strefie ekonomicznej.

Sabotaż infrastruktury EEZ jako naruszenie praw suwerenności państwa nadbrzeżnego

Państwa nadbrzeżne mają suwerenne prawa do eksploracji i eksploatacji zasobów naturalnych EEZ i szelfu kontynentalnego (artykuły 56 i 77 LOSC). W orzeczeniu arbitrażowym Arctic Sunrise z 2015 r. Trybunał Arbitrażowy zajął się kwestią, w jaki sposób państwo nadbrzeżne może zareagować na protesty w swojej EEZ. Bardziej ogólnie, orzeczenie dotyczy zakresu uprawnień egzekucyjnych, których państwo nadbrzeżne może dochodzić w EEZ. Trybunał dokonał nieco sztucznego rozróżnienia między egzekwowaniem prawa „w ścisłym znaczeniu” a ochroną praw i interesów państwa nadbrzeżnego w EEZ „szerzej” (punkty 235 i 306). W szczególności Trybunał nie pozostawił wątpliwości, że państwo nadbrzeżne „ma prawo do podejmowania środków w celu zapobiegania ingerencji w jego suwerenne prawa do eksploracji i eksploatacji nieożywionych zasobów swojej EEZ” (punkt 324). Oznacza to, że państwa nadbrzeżne muszą być w stanie chronić infrastrukturę, której używają do wykonywania swoich suwerennych praw gospodarczych.

Według Trybunału Arbitrażowego takie środki muszą spełniać test rozsądności, a w przypadku egzekwowania podlegają również ogólnym zasadom konieczności i proporcjonalności (punkty 222 i 326). Trybunał uznał, że rozsądne byłoby, aby państwo nadbrzeżne działało w celu zapobiegania, między innymi, „niebezpiecznym sytuacjom, które mogą skutkować obrażeniami osób i uszkodzeniem sprzętu i instalacji” oraz „opóźnieniom lub przerwaniu podstawowych operacji” (punkt 327). Natura i elementy prawa państwa nadbrzeżnego do podejmowania środków w celu zapobiegania ingerencji w jego suwerenne prawa nie zostały określone w orzeczeniu. Jednak Trybunał zajął się dwoma istotnymi scenariuszami: zapobieganiem negatywnym skutkom dla środowiska i zapobieganiem terroryzmowi.

Ochrona środowiska morskiego przed sabotażem rurociągów

Sabotaż rurociągu może spowodować ogromne szkody w środowisku morskim i mieć ogromny negatywny wpływ na zasoby żywe w obszarze, w którym pękł rurociąg. Dlatego można by argumentować, że państwo nadbrzeżne może podjąć działania egzekucyjne wobec statków podejrzanych o przeprowadzanie lub przygotowywanie aktów sabotażu przeciwko rurociągowi w jego wyłącznej strefie ekonomicznej – przynajmniej jeśli istnieje bezpośrednie zagrożenie, a państwo bandery nie jest w stanie lub nie chce zatrzymać statku. Niewątpliwie podstawa prawna takiego działania jest daleka od jasnej, jeśli nie zostanie uruchomiony artykuł 51 Karty Narodów Zjednoczonych.

Artykuł 79(2) ustawy LOSC odnosi się do prawa państwa nadbrzeżnego do podejmowania rozsądnych środków w celu zapobiegania zanieczyszczeniom z rurociągów, ograniczania ich i kontrolowania. Niektórzy autorzy interpretują to prawo dość szeroko, obejmując nawet jurysdykcję karną nad statkami zagranicznymi, które spowodowały uszkodzenia rurociągów położonych przez państwa trzecie na szelfie kontynentalnym (patrz Wolf , s. 231).

Ponadto, zgodnie z artykułem 208(1) ustawy LOSC, państwa nadbrzeżne przyjmują prawa i przepisy w celu zapobiegania, ograniczania i kontrolowania zanieczyszczenia środowiska morskiego wynikającego z lub w związku z działalnością na dnie morskim podlegającą ich jurysdykcji, a także zanieczyszczenia pochodzącego ze sztucznych wysp, instalacji i konstrukcji podlegających ich jurysdykcji. Artykuł 214 stanowi, że te prawa i przepisy muszą być również egzekwowane.

Wreszcie artykuł 73(1) ustawy LOSC upoważnia państwa nadbrzeżne, w wykonywaniu ich suwerennych praw do eksploracji, eksploatacji, ochrony i zarządzania żywymi zasobami w EEZ, do podjęcia niezbędnych środków egzekwowania, w tym wejścia na pokład, inspekcji, aresztowania i postępowania sądowego, w celu zapewnienia zgodności z ich obowiązującymi prawami i regulacjami. Artykuł 73(1) został zinterpretowany jako obejmujący prawo państwa nadbrzeżnego do podjęcia takich środków w celu zapobiegania wszelkim zachowaniom szkodliwym dla rurociągu (patrz Wolf , s. 230).

Tworzenie przestrzeni egzekwowania: Strefy bezpieczeństwa

W odniesieniu do prawa państwa nadbrzeżnego do zapobiegania aktom terrorystycznym na jego wyłącznej strefie ekonomicznej, Trybunał Arbitrażowy Arctic Sunrise orzekł: Jedno z praw państwa nadbrzeżnego w jego EEZ, które może uzasadniać jakąś formę działań zapobiegawczych przeciwko statkowi, wynikałoby z okoliczności, które dają uzasadnione przypuszczenie, że statek może być zaangażowany w atak terrorystyczny na instalację lub konstrukcję państwa nadbrzeżnego. Taki atak, jeśli zostanie dopuszczony, wiązałby się z bezpośrednią ingerencją w wykonywanie przez państwo nadbrzeżne jego suwerennych praw do eksploatacji nieożywionych zasobów jego dna morskiego (pkt 314).

Ten argument można również zastosować do aktów sabotażu popełnionych przez lub w imieniu państwa. Zgodnie z artykułem 60(4) ustawy LOSC państwa nadbrzeżne mogą, w razie potrzeby, ustanowić rozsądne strefy bezpieczeństwa wokół niektórych instalacji i konstrukcji w obrębie swojej wyłącznej strefy ekonomicznej. W takich strefach bezpieczeństwa państwa nadbrzeżne mogą podejmować odpowiednie środki w celu ochrony instalacji i konstrukcji. Strefy bezpieczeństwa mogą być wyznaczane wokół farm wiatrowych lub platform wiertniczych. Nie jest jasne, czy takie strefy mogą być ustanawiane w wyłącznej strefie ekonomicznej w celu ochrony podmorskich kabli i rurociągów.

Nieuprawnione wejście do strefy bezpieczeństwa samo w sobie nie uzasadnia wejścia na pokład statku bez zgody państwa bandery. Jednakże, jeśli istnieje uzasadnione podejrzenie, że statek wchodzący do strefy bezpieczeństwa jest zamieszany w akty terroryzmu lub sabotażu przeciwko infrastrukturze w strefie, państwa nadbrzeżne muszą mieć prawo do podjęcia odpowiednich środków egzekucyjnych wobec statku zgodnie z artykułem 60(4) LOSC.

W sprawie „Arctic Sunrise” (Środki Tymczasowe) przed Międzynarodowym Trybunałem Prawa Morza sędziowie Wolfrum i Kelly uznali w swojej Wspólnej Osobnej Opinii do Rozporządzenia z 22 listopada 2013 r., że Państwa nadbrzeżne wykonują funkcje egzekucyjne w odniesieniu do ochrony obiektów w strefie bezpieczeństwa w EEZ (ust. 14). Sędzia Golicyn stwierdził w swojej Opinii Odmiennej, że odniesienie w Artykule 60(4) do „odpowiednich środków” oznacza, że ​​Państwo nadbrzeżne może przyjąć niezbędne środki egzekucyjne w celu zapewnienia zgodności z jego przepisami regulującymi działalność w strefie bezpieczeństwa (ust. 25).

Ponadto w orzeczeniu arbitrażowym Arctic Sunrise Trybunał Arbitrażowy podkreślił, że państwo nadbrzeżne ma prawo podjąć działania w zakresie egzekwowania prawa w związku z możliwymi przestępstwami terrorystycznymi popełnionymi w strefie bezpieczeństwa. Zdaniem Trybunału obejmuje to wejście na pokład, zajęcie i zatrzymanie statku, „jeśli państwo nadbrzeżne ma uzasadnione podstawy podejrzewać, że statek jest zaangażowany w przestępstwa terrorystyczne przeciwko instalacji lub konstrukcji na szelfie kontynentalnym” (pkt 278).

Wniosek

Poprzednia analiza wykazała, że ​​istnieje kilka sposobów, w jakie państwa nadbrzeżne mogą dochodzić swoich uprawnień wykonawczych w celu ochrony infrastruktury krytycznej w swoich wyłącznych strefach ekonomicznych. W orzeczeniu arbitrażowym w sprawie Arctic Sunrise Trybunał Arbitrażowy omówił opcje podjęcia środków egzekwowania prawa „w ścisłym tego słowa znaczeniu”. Uprawnienia prawne do podejmowania działań w zakresie egzekwowania prawa przeciwko statkom, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że dokonują lub przygotowują akty sabotażu przeciwko infrastrukturze krytycznej w wyłącznej strefie ekonomicznej, mogą wynikać z artykułu 60(4) ustawy LOSC (w odniesieniu do infrastruktury znajdującej się w strefach bezpieczeństwa), a być może z artykułów 79(2), 208(1), 214 i 73(1) ustawy LOSC (w odniesieniu do infrastruktury, której zniszczenie stwarza szczególne ryzyko dla środowiska morskiego). Ponadto Trybunał Arbitrażowy zbadał „szerzej” uprawnienia prawne państwa nadbrzeżnego do ochrony jego praw i interesów w wyłącznej strefie ekonomicznej. W tym względzie Trybunał podkreślił, że państwa nadbrzeżne mają prawo do podjęcia odpowiednich środków w celu zapobiegania ingerencji w ich suwerenne prawa do eksploracji i eksploatacji nieożywionych zasobów ich wyłącznych stref ekonomicznych i szelfów kontynentalnych. Z artykułów 56 i 77 LOSC wynika, że ​​dotyczy to również żywych zasobów wyłącznych stref ekonomicznych i szelfów kontynentalnych.

Poza tym jednak trudno argumentować, że państwa nadbrzeżne mają dodatkowe prawa resztkowe w EEZ. Roszczenie sobie ogólnej jurysdykcji w sprawach wojskowych i bezpieczeństwa byłoby bliższe chińskiej wizji EEZ niż liberalnemu stanowisku tradycyjnie zajmowanemu przez państwa zachodnie.