Andrzej Pieśla
Finlandia zaczyna traktować wzrost gospodarczy nie jako jeden z pożądanych wskaźników makroekonomicznych, ale jako konieczny warunek finansowania bezpieczeństwa, starzejącego się społeczeństwa i usług publicznych.
Przyjęte przez rząd Petteriego Orpo założenia budżetu Finlandii na 2027 rok są interesujące znacznie bardziej jako zapis zmiany modelu polityki gospodarczej niż jako kolejny zestaw decyzji fiskalnych. Planowany budżet Finlandii łączy bowiem elementy, które jeszcze kilka lat temu można byłoby uznać za trudne do pogodzenia: znaczący deficyt finansów państwa, dalsze zwiększanie wydatków obronnych, obniżenie podatków przedsiębiorstw i części gospodarstw domowych, dodatkowe środki na badania i rozwój oraz inwestycje infrastrukturalne, a jednocześnie ograniczanie finansowania części usług publicznych, organizacji społecznych, mieszkalnictwa i integracji migrantów. W rezultacie powstaje model polityki, którego zasadniczym problemem nie jest już proste pytanie o oszczędności, lecz hierarchizacja funkcji państwa w warunkach ograniczonych zasobów. Finlandia nie rezygnuje z konsolidacji finansów publicznych, ale coraz wyraźniej rozróżnia wydatki, które uznaje za koszt, od tych, które interpretuje jako inwestycję w bezpieczeństwo, produktywność i przyszłą bazę podatkową.
Punktem wyjścia jest sytuacja fiskalna, która pozostaje trudna. Projekt budżetu opiewa na około 92,5 mld euro, przy deficycie wynoszącym 12,4 mld euro. Jest to szczególnie znamienne, ponieważ koalicja Orpo obejmowała władzę w 2023 roku z programem powstrzymania wzrostu zadłużenia i uporządkowania finansów państwa. Jeszcze w sierpniu minister finansów Riikka Purra wskazywała, że wcześniej uzgodnione oszczędności wynoszą około 4,8 mld euro, ale nawet powrót wzrostu gospodarczego nie wystarczy, aby szybko naprawić sytuację budżetową. Wiosenny plan finansowy zakładał wręcz, że deficyt budżetu centralnego pozostanie bardzo wysoki przez całą końcówkę dekady – około 13,2 mld euro w 2027 roku, 16,2 mld w 2028, 17,1 mld w 2029 i 17,4 mld w 2030 roku. Ostateczny projekt na 2027 rok wygląda nieco lepiej, ale nie zmienia strukturalnego charakteru problemu.
To pozwala właściwie interpretować obecny zwrot. Finlandia nie przechodzi od polityki oszczędnościowej do ekspansji fiskalnej. Przechodzi raczej od konsolidacji linearnej do konsolidacji selektywnej. Państwo nadal ogranicza część wydatków, ale jednocześnie uznaje, że istnieją obszary, których niedofinansowanie mogłoby być bardziej kosztowne niż wzrost długu. Pierwszym z nich jest bezpieczeństwo. Drugim – potencjał wzrostowy gospodarki. Trzecim – infrastruktura umożliwiająca uruchomienie inwestycji prywatnych. Powstaje więc polityka znacznie bardziej strategiczna niż klasyczna logika „cięcia wydatków – zmniejszania deficytu”. Najbardziej widoczna jest oczywiście militaryzacja struktury wydatków państwa. Finansowanie Ministerstwa Obrony ma wzrosnąć w stosunku do 2026 roku o około 618 mln euro. Projekt przewiduje 1,3 mld euro na zamówienia materiałowe oraz dodatkowe możliwości finansowania wydatków operacyjnych sił zbrojnych. Kolejne 200 mln euro ma zostać przeznaczone na wsparcie Ukrainy. Rząd uzasadnia wzrost wydatków bezpośrednio zmianą środowiska bezpieczeństwa wywołaną rosyjską agresją.
Warto jednak dostrzec głębszą zmianę. Obrona przestaje być w Finlandii jedną z polityk sektorowych, a zaczyna reorganizować politykę fiskalną jako całość. Wzrost kosztów bezpieczeństwa oraz obsługi długu jest przez rząd wskazywany jako jeden z głównych powodów utrzymywania się wysokiego deficytu. Tym samym następuje zasadnicze przesunięcie charakterystyczne również dla innych państw północnej i wschodniej Europy: zdolność obronna zaczyna być traktowana jako infrastruktura podstawowa państwa, podobnie jak wcześniej transport, energetyka czy system zabezpieczenia społecznego. Finlandia znajduje się pod tym względem w sytuacji szczególnej. Posiada długą granicę z Rosją, od 2023 roku jest członkiem NATO, utrzymuje powszechny system obrony i rozbudowane rezerwy, a bezpieczeństwo jest silnie osadzone w modelu comprehensive security, obejmującym administrację, przedsiębiorstwa, infrastrukturę krytyczną, logistykę i społeczeństwo. Zwiększenie wydatków wojskowych nie powinno być więc rozumiane wyłącznie jako zwiększenie zakupów uzbrojenia. W dłuższym okresie oznacza przesunięcie zasobów pracy, kapitału, infrastruktury i zdolności przemysłowych w kierunku szeroko rozumianej gospodarki bezpieczeństwa.
W tym aspekcie budżet obronny spotyka się z polityką przemysłową. Europa w ostatnich latach odkrywa, że bezpieczeństwo militarne nie jest możliwe bez zdolności produkcyjnych. Finlandia posiada pod tym względem korzystną pozycję dzięki rozwiniętemu przemysłowi technologicznemu, maszynowemu, stoczniowemu, elektronicznemu i telekomunikacyjnemu. Wydatki obronne mogą więc częściowo działać jak popyt przemysłowy, pod warunkiem że odpowiednia część zamówień uruchamia krajowe kompetencje, inwestycje, technologie i łańcuchy dostaw. To jeden z powodów, dla których współczesnej polityki obronnej nie można analizować wyłącznie poprzez kategorię kosztu budżetowego.
Jeszcze bardziej interesujący jest drugi filar budżetu – próba uruchomienia wzrostu gospodarczego poprzez zmianę bodźców podatkowych. Od 2027 roku stawka podatku dochodowego od przedsiębiorstw ma zostać zmniejszona z 20 do 18 proc. Koszt dla finansów publicznych szacowany jest na około 850 mln euro rocznie. Jednocześnie obniżone zostanie opodatkowanie osób o niskich i średnich dochodach; dla zarabiających do około 4 tys. euro miesięcznie ma to oznaczać przeciętnie dodatkowych 100–200 euro rocznie dochodu rozporządzalnego. Obniżka opodatkowania paliw ma zmniejszyć cenę o około 2 eurocenty na litrze. Najbardziej znacząca jest obniżka CIT. Finlandia podejmuje decyzję o rezygnacji z około 850 mln euro bieżących dochodów w sytuacji dwucyfrowego deficytu liczonego w miliardach euro. Nie jest to więc techniczna korekta podatkowa, lecz zakład dotyczący przyszłej dynamiki gospodarki. Rząd zakłada, że zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej, rentowności kapitału i możliwości reinwestowania zysków przyniesie w średnim okresie większe korzyści niż zachowanie dotychczasowej stawki. Można oczywiście dyskutować, czy efekt będzie wystarczająco duży. Samo obniżenie CIT nie tworzy inwestycji. Przedsiębiorstwo inwestuje wtedy, gdy dostrzega popyt, posiada dostęp do pracowników, energii, infrastruktury i finansowania oraz wierzy w stabilność regulacyjną. Obniżka podatku może poprawić rachunek inwestycji, ale nie zastąpi tych warunków. Dlatego ważniejsze od samej stawki 18 proc. jest to, że decyzja została osadzona w szerszym pakiecie obejmującym inwestycje, badania i rozwój oraz działania skierowane do przedsiębiorstw.
Szczególnie wymowny jest wzrost finansowania B+R o około 230 mln euro względem 2026 roku, z dużą częścią dodatkowych środków kierowaną przez Business Finland oraz Akademię Finlandii. Równocześnie przewidziano około 200 mln euro dodatkowych środków na przedsięwzięcia drogowe i kolejowe oraz działania mające pobudzić znajdujące się w trudnej sytuacji budownictwo. Finlandia nie próbuje więc konkurować wyłącznie niższym podatkiem. Powstaje układ: niższy koszt kapitału podatkowego + infrastruktura + B+R + bezpieczeństwo + inwestycje przemysłowe. Właśnie ta konfiguracja jest najbardziej interesująca z punktu widzenia polityki rozwoju. Finlandia próbuje przesunąć ciężar państwa z redystrybucji części zasobów w kierunku budowania zdolności produkcyjnych. Nie oznacza to demontażu państwa dobrobytu, ale oznacza zmianę proporcji. W sytuacji starzenia się ludności, słabego wzrostu produktywności i rosnących wydatków bezpieczeństwa tradycyjny model nordycki zaczyna napotykać ograniczenie arytmetyczne: coraz większych zobowiązań publicznych nie można w nieskończoność finansować z gospodarki rozwijającej się zbyt wolno. Dlatego polityka wzrostu staje się warunkiem utrzymania państwa dobrobytu, a nie jego ideologicznym przeciwieństwem.
Warto zestawić to z sytuacją na rynku pracy. Według danych Eurostatu Finlandia nadal znajduje się wśród państw Unii o najwyższym bezrobociu. To szczególnie istotne, ponieważ pokazuje, że problem fińskiej gospodarki nie sprowadza się do niedostatku kapitału. Istnieje paradoks jednoczesnego starzenia się ludności, długookresowego problemu podaży pracy oraz wysokiego bieżącego bezrobocia. Oznacza to niedopasowanie strukturalne: miejsca pracy, kwalifikacje, lokalizacja pracowników i powstające sektory gospodarki nie spotykają się wystarczająco efektywnie. W takim otoczeniu obniżka opodatkowania przedsiębiorstw jest próbą działania po stronie popytu na pracę. Jeżeli przedsiębiorstwa zwiększą inwestycje, powinny tworzyć miejsca pracy. Ale skuteczność tego mechanizmu zależy od tego, jakiego rodzaju inwestycje powstaną. Inwestycja w wysoko zautomatyzowane centrum danych może mieć ogromną wartość kapitałową, ale tworzyć stosunkowo niewiele trwałych miejsc pracy. Inwestycja przemysłowa może generować znacznie silniejszy lokalny mnożnik zatrudnienia poprzez dostawców i usługi. Z tego punktu widzenia szczególnie ciekawa jest decyzja rządu, aby zrezygnować z planowanych ulg podatkowych dla centrów danych. Z punktu widzenia rządzących Finlandia jest już wystarczająco atrakcyjna dla tego typu inwestycji dzięki dostępności i cenie energii. Jest to pozornie drobna, ale bardzo racjonalna decyzja. Państwo rezygnuje z subsydiowania inwestycji, które prawdopodobnie i tak byłyby zainteresowane Finlandią. W polityce rozwoju jest to podstawowa zasada efektywności: nie należy płacić inwestorowi za decyzję, którą podjąłby również bez wsparcia publicznego. Środki powinny być kierowane tam, gdzie rzeczywiście zmieniają rachunek inwestycyjny albo tworzą dodatkowe efekty technologiczne i zatrudnieniowe.
Druga strona budżetu daje jednak znacznie mniej komfortu. Finansowanie organizacji społecznych działających w ochronie zdrowia i pomocy społecznej poprzez STEA ma zostać zmniejszone o około 80 mln euro, czyli o jedną trzecią. Samorządy mają stracić około 110 mln euro dotacji państwowych przeznaczanych na podstawowe usługi, potencjalnie obejmujące również edukację. O około 60 mln euro mają spaść wydatki operacyjne administracji centralnej. Ograniczone zostaną także wydatki na pomoc rozwojową i integrację migrantów. Tu ujawnia się rzeczywisty koszt strategicznej reorientacji państwa. Bezpieczeństwo, wzrost i inwestycje otrzymują pierwszeństwo przed częścią funkcji społecznych. Nie musi to prowadzić natychmiast do pogorszenia jakości usług, ale zwiększa presję na samorządy, regionalne struktury ochrony zdrowia oraz organizacje społeczne. W kraju o bardzo rozproszonej strukturze osadniczej i dużych odległościach przestrzennych konsekwencje mogą być przy tym silnie zróżnicowane terytorialnie. Jest to szczególnie ważne w przypadku Finlandii, ponieważ koszt dostarczania usług publicznych na mieszkańca jest na obszarach słabo zaludnionych strukturalnie wyższy. Szkoła, transport, opieka zdrowotna czy pomoc społeczna nie mogą być optymalizowane wyłącznie według kryterium liczby użytkowników. Po przekroczeniu pewnego poziomu redukcja sieci usług powoduje gwałtowny wzrost kosztu dostępu ponoszonego przez mieszkańca. W efekcie oszczędność budżetowa państwa może zostać częściowo przekształcona w koszt przestrzenny gospodarstwa domowego: dłuższy dojazd, większe wydatki transportowe, utratę czasu albo konieczność migracji.
Jeszcze bardziej charakterystyczne jest ograniczenie autoryzacji kredytów wspierających państwowe budownictwo mieszkaniowe ARA o 365 mln euro. Jest to znaczące również dlatego, że rząd równocześnie chce pobudzać sektor budowlany. Pokazuje to zmianę instrumentarium: mniej trwałego zaangażowania państwa w finansowanie społecznej podaży mieszkań, więcej punktowych działań mających uruchamiać aktywność rynkową. Taka polityka może być skuteczna w obszarach o silnym popycie, ale będzie znacznie trudniejsza w regionach, w których prywatny rachunek inwestycji mieszkaniowej pozostaje słaby. Na tym tle szczególnie interesujące jest planowane wprowadzenie podatku turystycznego, którego ramy prawne mają być przygotowane do wiosny 2027 roku. Finlandia dołącza w ten sposób do szerszego europejskiego trendu polegającego na przenoszeniu części kosztów funkcjonowania miejsc intensywnie użytkowanych turystycznie bezpośrednio na odwiedzających. Z punktu widzenia samorządów jest to potencjalnie ważne źródło dochodu, szczególnie w miejscowościach, w których infrastruktura musi być projektowana dla znacznie większej liczby użytkowników niż liczba stałych mieszkańców. Jest to rozwiązanie interesujące również z polskiej perspektywy, ponieważ podobny problem występuje w gminach polskiego wybrzeża.
Największym paradoksem budżetu pozostaje jednak jego wymiar fiskalny. Rząd, który objął władzę pod hasłem ograniczenia zadłużenia, kończy kadencję budżetem z deficytem 12,4 mld euro i jednocześnie obniża podatki. Nie musi to oznaczać porażki pierwotnej strategii, ale pokazuje, jak radykalnie zmieniło się otoczenie. Koszt bezpieczeństwa wzrósł, obsługa zadłużenia stała się droższa, gospodarka przez kilka lat pozostawała słaba, a demografia nadal zwiększa presję na wydatki publiczne. Rząd uznał więc najwyraźniej, że dalsze koncentrowanie się wyłącznie na redukcji deficytu może zacząć osłabiać bazę gospodarczą, z której w przyszłości deficyt trzeba będzie finansować. Jest to klasyczny dylemat polityki fiskalnej państwa znajdującego się w strukturalnej stagnacji. Jeżeli ogranicza ono wydatki i podwyższa podatki, może poprawić saldo krótkoterminowe, ale jednocześnie ograniczyć inwestycje, konsumpcję i wzrost. Jeżeli zwiększa wydatki i obniża podatki, może pobudzić gospodarkę, ale zwiększa dług. Rozwiązaniem, którego próbuje Finlandia, jest zmiana struktury fiskalnej zamiast prostego zwiększania albo zmniejszania państwa: ciąć tam, gdzie rząd uznaje wydatki za mniej produktywne, i zwiększać nakłady tam, gdzie mają tworzyć bezpieczeństwo lub przyszły potencjał gospodarczy.
Ryzyko tej strategii jest oczywiste. Jeżeli obniżka CIT i inne instrumenty nie wywołają znaczącego wzrostu inwestycji, państwo pozostanie jednocześnie z niższymi dochodami podatkowymi, wysokimi wydatkami obronnymi i osłabioną przestrzenią fiskalną. Jeżeli natomiast cięcia usług publicznych obniżą jakość edukacji, zdrowia, integracji czy atrakcyjność życia poza największymi miastami, mogą długookresowo uderzyć właśnie w te zasoby, na których opiera się nordycki model produktywności: kapitał ludzki, zaufanie, wysoki poziom uczestnictwa w rynku pracy i sprawne instytucje. Istnieje też scenariusz korzystniejszy. Finlandia posiada kilka aktywów pozwalających wykorzystać obecną zmianę geopolityczną jako impuls rozwojowy: relatywnie czystą energetykę, bardzo wysokie kompetencje technologiczne, zasoby surowcowe, przemysł leśny i maszynowy, gospodarkę morską, sektor cyfrowy, rozwijający się przemysł bezpieczeństwa oraz stabilne instytucje. Jeżeli zwiększone nakłady na obronę, B+R i infrastrukturę zostaną połączone z prywatnymi inwestycjami, może powstać nowy model specjalizacji gospodarczej oparty na energetyce, technologiach, bezpieczeństwie, przemyśle i rozwiązaniach dual-use. Obniżenie CIT do 18 proc. należy w takim przypadku rozumieć jako element konkurencji o lokalizację tych nowych inwestycji.
W szerszej perspektywie Finlandia jest ciekawym laboratorium przemiany europejskiego państwa dobrobytu. Przez kilka dekad jego podstawową legitymizacją była zdolność zapewnienia wysokiej jakości usług publicznych i zabezpieczenia społecznego przy jednoczesnej konkurencyjności gospodarki. Obecnie do tego równania powróciła funkcja, która po zimnej wojnie wydawała się mniej kosztowna – ochrona fizycznego bezpieczeństwa państwa. Problem polega na tym, że wszystkie trzy elementy – bezpieczeństwo, państwo dobrobytu i konkurencyjność – wymagają ogromnych zasobów. Nie da się ich utrzymywać bez wysokiej produktywności. I właśnie dlatego najgłębsza treść budżetu Orpo nie dotyczy ani podatków, ani nawet obronności. Dotyczy produktywności jako warunku suwerenności państwa. Finlandia zaczyna traktować wzrost gospodarczy nie jako jeden z pożądanych wskaźników makroekonomicznych, ale jako konieczny warunek finansowania bezpieczeństwa, starzejącego się społeczeństwa i usług publicznych.
Z polskiej perspektywy jest to doświadczenie warte bardzo uważnej obserwacji. Polska stoi przed podobnym, choć występującym przy innej strukturze gospodarki i finansów publicznych, równaniem: gwałtownie rosnące wydatki obronne, starzenie się ludności, potrzeba finansowania transformacji energetycznej i infrastruktury oraz konieczność podniesienia produktywności. Finlandia pokazuje, że w takim otoczeniu dyskusja „wydawać czy oszczędzać” staje się coraz mniej użyteczna. Właściwym pytaniem jest na co państwo może pozwolić sobie nie wydawać, a gdzie oszczędność oznaczałaby utratę przyszłej zdolności działania.
Budżet na 2027 rok jest ostatnim budżetem obecnej koalicji przed wyborami parlamentarnymi wiosną przyszłego roku. Ma więc również charakter politycznego testamentu rządu Orpo. Jego przekaz jest stosunkowo spójny: Finlandia ma być państwem bezpieczniejszym, atrakcyjniejszym dla kapitału i bardziej nastawionym na inwestycje, nawet jeżeli przejściowo oznacza to utrzymywanie wysokiego deficytu oraz bolesne przesunięcia wewnątrz wydatków publicznych. Ostateczna ocena tego modelu będzie zależała od jednego kryterium: czy zwiększone wydatki na bezpieczeństwo i B+R oraz obniżenie podatków rzeczywiście uruchomią prywatne inwestycje, wzrost produktywności i zatrudnienia. Jeżeli tak, obecny budżet może zostać zapamiętany jako element przejścia Finlandii od polityki defensywnej konsolidacji do nowego modelu państwa rozwojowego podporządkowanego bezpieczeństwu. Jeżeli nie, pozostanie po nim znacznie trudniejsza kombinacja: wysoki dług, mniejsze wpływy podatkowe, większe stałe wydatki obronne i osłabione finansowanie części usług publicznych. Dlatego nie jest to po prostu „budżet większej obronności”. To próba rozwiązania jednego z podstawowych problemów, przed którymi stanie Europa w następnej dekadzie: jak jednocześnie finansować bezpieczeństwo, zachować państwo dobrobytu i odzyskać wzrost gospodarczy w starzejącym się społeczeństwie. Finlandia właśnie zaczyna udzielać na to własnej odpowiedzi.
