Tomasz Augustyn

Perspektywa „od płotu do płotu” jest racjonalna na krótką metę, ale niezgodna z intuicją przedsiębiorczą i wrażliwą społecznie. 

Samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje w silnie zakorzenionym paradygmacie granic administracyjnych, który w znacznym stopniu determinuje sposób postrzegania przestrzeni, organizacji działań publicznych oraz definiowania odpowiedzialności władz lokalnych. Choć granice jednostek samorządu terytorialnego pełnią niezbędną funkcję ustrojową, wyznaczając zakres kompetencji, odpowiedzialności finansowej oraz demokratycznej legitymacji władz, w praktyce bardzo często przekształcają się z narzędzia organizacyjnego w podstawową kategorię myślenia o rozwoju. Powoduje to, że działalność samorządu koncentruje się przede wszystkim na przestrzeni własnej jednostki, realizując logikę działania „od płotu do płotu”, w której najważniejszym punktem odniesienia pozostaje własne terytorium, własny budżet, własne inwestycje i własny efekt polityczny. W konsekwencji współpraca z sąsiadami, wspólne rozwiązywanie problemów czy budowanie ponadlokalnych mechanizmów zarządzania pozostają częściej wyjątkiem niż regułą, mimo że zdecydowana większość współczesnych wyzwań rozwojowych przekracza granice administracyjne.

Mechanizm ten nie wynika wyłącznie z braku dobrej woli czy niskiego poziomu kultury współpracy. Jest on głęboko wpisany w konstrukcję polskiego samorządu oraz system bodźców, w którym funkcjonują lokalni liderzy. Burmistrz, wójt czy prezydent miasta rozliczani są przede wszystkim z efektów osiąganych na własnym terenie, a sukces polityczny budowany jest wokół przedsięwzięć możliwych do jednoznacznego przypisania konkretnej wspólnocie samorządowej. Inwestycja realizowana wspólnie z sąsiednią gminą, nawet jeśli przynosi większą wartość społeczną i gospodarczą, często jest znacznie trudniejsza do politycznego zakomunikowania niż przedsięwzięcie zrealizowane samodzielnie. W efekcie system wyborczy i organizacyjny wzmacnia tendencję do koncentracji na własnym obszarze, ograniczając motywację do tworzenia trwałych struktur współpracy terytorialnej.

Jeszcze istotniejszy jest jednak fakt, że graniczność nie kończy się na granicy gminy. Stanowi ona również dominującą logikę funkcjonowania samej administracji samorządowej. Choć współczesny samorząd coraz częściej deklaruje otwartość na mieszkańców, przedsiębiorców i organizacje społeczne, zasadnicza część jego aktywności nadal przebiega wewnątrz struktur administracyjnych. To administracja przygotowuje projekty, prowadzi procedury, sprawuje nadzór nad realizacją inwestycji, odpowiada za rozliczenia i kontrolę, a także definiuje formalne ramy współpracy. Oczywiście można wskazać wiele przykładów konsultacji społecznych, partnerstw lokalnych czy działań skierowanych do przedsiębiorców, jednak pozostają one najczęściej uzupełnieniem dominującego modelu działania opartego na formalnych kompetencjach urzędu. Samorząd w dalszym ciągu funkcjonuje przede wszystkim jako organizacja administrująca, a dopiero w drugiej kolejności jako podmiot animujący rozwój lokalny.

Szczególnie wyraźnie ograniczenia tego modelu ujawniają się na obszarach przygranicznych. Granica gminy niejako zmusza samorząd do opuszczenia własnej strefy komfortu. Projekty transgraniczne z natury rzeczy wymagają współpracy z partnerem funkcjonującym w odmiennym ładzie, w szerszym sensie – w systemie prawnym, administracyjnym, finansowym i kulturowym. Wymagają budowania zaufania, prowadzenia negocjacji, uzgadniania wspólnych celów oraz koordynowania działań wykraczających poza standardowe procedury administracyjne. W praktyce oznacza to konieczność zarządzania przestrzenią obejmującą dwa brzegi granicy oraz obszar pomiędzy nimi, który nie należy wyłącznie do żadnej ze stron. Jest to zupełnie inny sposób myślenia niż klasyczne administrowanie własnym terytorium. Wymaga kompetencji miękkich, zdolności do budowania partnerstw oraz gotowości do dzielenia się odpowiedzialnością za osiągane rezultaty. Nieprzypadkowo właśnie na terenach przygranicznych można najlepiej obserwować zarówno potencjał, jak i ograniczenia polskiego samorządu. Granica staje się swoistym testem instytucjonalnej dojrzałości. Pokazuje, czy samorząd jest zdolny myśleć kategoriami funkcjonalnych powiązań, czy pozostaje zamknięty w administracyjnych ramach własnego terytorium. Tam, gdzie rozwijają się trwałe sieci współpracy, powstają nowe impulsy rozwojowe, wspólne projekty infrastrukturalne, inicjatywy gospodarcze czy przedsięwzięcia społeczne. Tam natomiast, gdzie dominuje administracyjny formalizm, granica pozostaje przede wszystkim linią oddzielającą kompetencje, budżety i odpowiedzialność.

Paradoksalnie jednak podobne mechanizmy funkcjonują również wewnątrz samych gmin. W licznych przypadkach przestrzeń administracyjna okazuje się znacznie większa niż przestrzeń rzeczywistego oddziaływania instytucji publicznych. Formalnie cała gmina pozostaje objęta tym samym zakresem kompetencji samorządu, policji, pomocy społecznej czy innych służb publicznych, jednak w praktyce istnieją miejsca, w których skuteczność państwa wyraźnie maleje. Można wskazać miejscowości, w których interwencje policji oraz instytucji pomocy społecznej mają charakter przede wszystkim formalny, podczas gdy rzeczywisty wpływ na lokalne życie wywierają nieformalne grupy lub rodziny posiadające silną pozycję społeczną, ekonomiczną albo wręcz kryminalną. Zdarza się, że o przebiegu lokalnych konfliktów, funkcjonowaniu wspólnot mieszkaniowych czy codziennym bezpieczeństwie mieszkańców decydują osoby pozostające poza formalnym systemem władzy, skutecznie podporządkowujące sobie otoczenie poprzez przemoc fizyczną, ekonomiczną lub psychiczną. Tego rodzaju sytuacje pokazują, że granice administracyjne nie są tożsame z rzeczywistym zasięgiem sprawczości instytucji publicznych. Nawet w obrębie jednej gminy mogą istnieć obszary, które pozostają mentalnie i funkcjonalnie bardzo odległe od centrum administracyjnego.

Zjawisko graniczności dodatkowo wzmacnia współistnienie wielu innych struktur organizujących przestrzeń publiczną. Administracja lasów państwowych, gospodarki wodnej, administracja kościelna, zarządcy infrastruktury technicznej, służby ochrony środowiska czy liczne instytucje sektorowe funkcjonują według własnych układów terytorialnych, które bardzo często nie pokrywają się z granicami gmin, powiatów czy sołectw. Powstaje w ten sposób wielowarstwowa mozaika różnych porządków administracyjnych, w której pojedynczy problem lokalny może jednocześnie podlegać kompetencjom kilku instytucji działających według odmiennych zasad organizacyjnych i przestrzennych. Zarządzanie takim środowiskiem wymaga zdolności przekraczania granic organizacyjnych, koordynowania działań wielu partnerów oraz budowania kompromisów pomiędzy odmiennymi interesami. Nie jest to zadanie łatwe, ponieważ wymaga kompetencji wykraczających daleko poza klasyczne administrowanie.

Można więc mówić o swoistym ciężarze graniczności, który stanowi jedno z najważniejszych wyzwań współczesnego samorządu. Przekraczanie granic administracyjnych oznacza konieczność rezygnacji z pełnej kontroli nad procesem, dzielenia się odpowiedzialnością, prowadzenia negocjacji i akceptowania rozwiązań kompromisowych. Jest to znacznie trudniejsze niż samodzielne podejmowanie decyzji we własnym zakresie kompetencyjnym. Z tego względu naturalną tendencją administracji pozostaje koncentracja na działaniach, które można zaplanować, sfinansować, zrealizować i rozliczyć wewnątrz własnej organizacji. Tego rodzaju logika wzmacnia centralizację aktywności wokół największych miejscowości, głównych inwestycji oraz przedsięwzięć dających się stosunkowo łatwo kontrolować administracyjnie.

W tym sensie samorząd różni się zasadniczo zarówno od sektora przedsiębiorstw, jak i organizacji społecznych. Biznes funkcjonuje w logice sieci powiązań, poszukiwania nowych rynków, budowania relacji i przekraczania granic organizacyjnych. Organizacje społeczne również stosunkowo łatwo tworzą partnerstwa obejmujące wiele gmin, regionów czy nawet państw, ponieważ ich działalność nie jest ograniczona formalnym zakresem kompetencji terytorialnych. Im bardziej aktywna i dojrzała organizacja społeczna, tym częściej funkcjonuje w przestrzeni przekraczającej administracyjne podziały. Tymczasem administracja samorządowa pozostaje silnie związana z formalizmem prawa administracyjnego, odpowiedzialnością za własny budżet oraz koniecznością działania w granicach ustawowo określonych kompetencji. Ta odmienność logik działania utrudnia budowanie rzeczywiście partnerskich relacji pomiędzy samorządem, biznesem i sektorem obywatelskim.

Dlatego przełamanie paradygmatu graniczności należy uznać za jedno z kluczowych wyzwań rozwoju współczesnego samorządu. Nie oznacza ono zanegowania znaczenia granic administracyjnych, lecz zmianę sposobu ich postrzegania. Granica nie powinna być przede wszystkim linią wyznaczającą koniec odpowiedzialności, lecz miejscem, w którym zaczyna się współpraca. Nowoczesny samorząd nie może ograniczać się do sprawnego zarządzania własnym terytorium. Musi być zdolny do działania w sieciach współpracy, integrowania różnych środowisk oraz koordynowania procesów rozwojowych wykraczających poza formalny zakres jego kompetencji. To właśnie zdolność przekraczania granic – organizacyjnych, sektorowych, mentalnych i administracyjnych – staje się dziś jednym z najważniejszych wyznaczników odporności instytucjonalnej oraz jakości lokalnego przywództwa.

W tym kontekście granica przestaje być wyłącznie kategorią geograficzną lub administracyjną. Staje się narzędziem diagnozy dojrzałości samorządu. Pokazuje, czy wspólnota lokalna jest gotowa myśleć o swoim rozwoju w kategoriach szerszych niż własne kompetencje i własne terytorium. Dlatego właśnie granica pozostaje jednym z najlepszych testów strategicznych, przed jakimi staje współczesny samorząd. Zmusza bowiem do zadania fundamentalnych pytań o własną tożsamość, zdolność współpracy oraz kierunek dalszego rozwoju: kim jesteśmy jako wspólnota terytorialna, z kim chcemy budować przyszłość i czy potrafimy wyjść poza administracyjne granice własnego świata.