Tomasz Augustyn
Wynik islandzkiego referendum nie wzmacnia północnego wymiaru UE w momencie, w którym Polska jest zainteresowana właśnie jego rozwojem.
Islandzkie referendum z 29 sierpnia 2026 r. nie zakończyło debaty o relacji tego kraju z Unią Europejską, ale bardzo wyraźnie pokazało granice europejskiej atrakcyjności. 52,8 proc. głosujących odrzuciło wznowienie negocjacji akcesyjnych, 47,2 proc. opowiedziało się za ich kontynuowaniem, a frekwencja sięgnęła 82,5 proc. Wynik był więc jednoznaczny politycznie, ale nie oznacza społecznego odwrócenia się Islandii od Europy. Co więcej, rozkład głosów był silnie przestrzenny: w Reykjaviku poparcie dla wznowienia rozmów wynosiło 55–58 proc., podczas gdy na obszarach wiejskich sprzeciw sięgał około 60 proc. To bardzo ważna wskazówka interpretacyjna. Islandczycy nie głosowali przede wszystkim nad abstrakcyjną ideą europejskości. Głosowali nad tym, czy obecny model integracji jest wystarczająco elastyczny, by pomieścić ich własne interesy gospodarcze, suwerennościowe i terytorialne.
W tym sensie referendum jest znacznie ciekawsze dla Europy niż dla samej Islandii. Kraj pozostaje głęboko zintegrowany z Unią poprzez Europejski Obszar Gospodarczy, Schengen i EFTA. Uczestniczy w dużej części jednolitego rynku, przyjmuje znaczną część unijnego dorobku prawnego i współpracuje z UE w polityce bezpieczeństwa, ale zachowuje odrębność w tych obszarach, które dla islandzkiej tożsamości gospodarczej są najbardziej wrażliwe: rolnictwie, rybołówstwie i polityce pieniężnej. Komisja Europejska sama przypomina, że porozumienie EOG nie obejmuje swobodnego przepływu produktów rolnych i rybnych, a handel w tych sektorach regulowany jest odrębnymi porozumieniami. To właśnie tutaj przebiega realna granica między głęboką integracją a pełnym członkostwem.
Islandzki przypadek pokazuje więc coś, co w europejskiej debacie narasta od lat. Poparcie dla integracji jest największe tam, gdzie Unia jest odczuwana jako przestrzeń możliwości, a słabnie tam, gdzie zaczyna być postrzegana jako system ograniczający kontrolę nad zasobami, sposobem gospodarowania i modelami życia mocno osadzonymi w konkretnych terytoriach. W Islandii nie chodzi o wielką liczbę sektorów. Chodzi o sektory symbolicznie i funkcjonalnie centralne. Rolnictwo w surowych warunkach klimatycznych jest czymś więcej niż jedną z gałęzi gospodarki. Rybołówstwo jest czymś więcej niż sektorem eksportowym. Oba są częścią odpowiedzi na pytanie, kto ma prawo decydować o wykorzystaniu zasobów wyspy. To właśnie dlatego warto spojrzeć na islandzki werdykt jako na europejskie lustro. W wielu państwach UE napięcie między integracją a suwerennością nie dotyczy już wprost samego członkostwa. Coraz częściej dotyczy zakresu kompetencji, sposobu tworzenia regulacji, polityki klimatycznej, migracji, rolnictwa, energetyki, ochrony przemysłu czy relacji centrum–peryferie. Islandczycy mieli możliwość zatrzymania procesu na etapie poprzedzającym członkostwo. Obywatele państw już należących do UE artykułują podobne zastrzeżenia poprzez presję na zmianę Unii od środka.
Nie jest więc trafne czytanie referendum jako prostego zwycięstwa eurosceptycyzmu. Bardziej precyzyjnie byłoby powiedzieć, że zwyciężyła ostrożność wobec integracji, której warunki nie zostały uznane za wystarczająco przewidywalne. To istotna różnica. W 2013 r., kiedy Islandia zawiesiła negocjacje, 27 rozdziałów negocjacyjnych było już otwartych, a 11 tymczasowo zamkniętych. Cztery szczególnie trudne rozdziały – dotyczące rolnictwa, rybołówstwa, swobodnego przepływu kapitału oraz prawa przedsiębiorczości i świadczenia usług – nie miały jeszcze uzgodnionych stanowisk negocjacyjnych. Oznacza to, że najbardziej konfliktogenne kwestie nigdy nie zostały praktycznie rozstrzygnięte. Islandczycy głosowali więc nie nad gotowym pakietem akcesyjnym, lecz nad zgodą na ponowne wejście w negocjacje, których najtrudniejsza część wciąż pozostawała przed nimi. To również wyjaśnia dużą ostrożność prowincji. W warunkach islandzkich rolnictwo i rybołówstwo mają silny wymiar przestrzenny i społeczny. Decyzje dotyczące tych sektorów nie są postrzegane wyłącznie jako techniczne regulacje rynku. Wpływają na funkcjonowanie małych społeczności, utrzymanie osadnictwa poza Reykjavikiem, bezpieczeństwo żywnościowe i możliwość pozostawienia korzyści z eksploatacji zasobów w kraju. Różnica pomiędzy stolicą a prowincją nie jest więc przypadkowym rozkładem politycznych sympatii. Jest odbiciem odmiennych modeli interesu.
To lekcja również dla samej Unii. Integracja działa najlepiej wtedy, gdy potrafi łączyć wspólny rynek i wspólne standardy z realnym uznaniem różnic strukturalnych. Jeżeli regulacja zaczyna być postrzegana jako uniformizacja, wówczas opór przestaje być wyłącznie ideologiczny. Staje się racjonalną obroną lokalnego sposobu gospodarowania. Islandia jest przypadkiem skrajnym, ale bardzo czytelnym: niewielka populacja, ogromny obszar morski, gospodarka silnie związana z morzem i bardzo nietypowe warunki rolnictwa tworzą zestaw interesów, który trudno wpisać w przeciętny europejski model.
Unia ma zresztą doświadczenie w tworzeniu rozwiązań szczególnych. Problem polega na tym, że potencjalny kandydat musi uwierzyć, że takie rozwiązania rzeczywiście będą możliwe, a ich trwałość będzie wystarczająca. Islandzkie referendum pokazało, że tego przekonania zabrakło.
Z polskiego punktu widzenia wynik ma jednak dodatkowy wymiar, rzadziej obecny w komentowaniu referendum. Wejście Islandii do UE wzmocniłoby północny wymiar Wspólnoty. Obecnie pełnoprawnymi członkami Unii spośród państw nordyckich są Dania, Szwecja i Finlandia. Norwegia i Islandia pozostają poza UE, choć poprzez EOG są z nią niezwykle silnie powiązane. Jednocześnie wszystkie państwa nordyckie współpracują w ramach własnych struktur regionalnych, obejmujących również Wyspy Owcze, Grenlandię i Wyspy Alandzkie. Członkostwo Islandii nie zmieniłoby oczywiście automatycznie europejskiej równowagi politycznej, ale zwiększyłoby reprezentację północy w instytucjach Unii oraz wzmocniło znaczenie tematów arktycznych, północnoatlantyckich, morskich i związanych z bezpieczeństwem północnej Europy. Dla Polski byłoby to korzystne.
Po rozszerzeniu NATO o Finlandię i Szwecję geopolityczna mapa północnej Europy zmieniła się zasadniczo. Bałtyk, Arktyka i północny Atlantyk są coraz mniej odrębnymi przestrzeniami bezpieczeństwa, a coraz bardziej elementami jednego systemu. Islandia zajmuje w nim pozycję szczególną. Nie posiada własnych sił zbrojnych, ale jest członkiem NATO, leży w strategicznym obszarze północnego Atlantyku i odgrywa ważną rolę w bezpieczeństwie arktycznym. Od 2023 r. funkcjonuje odrębny dialog UE–Islandia dotyczący bezpieczeństwa i obronności. Z punktu widzenia Polski każda polityczna i instytucjonalna konsolidacja północnego pasa Europy wzmacnia znaczenie obszaru Bałtyku oraz państw znajdujących się na północno-wschodniej flance kontynentu. Można więc mówić o potencjalnej „frakcji nordyckiej” w szerokim, funkcjonalnym znaczeniu, choć nie należy rozumieć jej jako formalnego bloku politycznego. Państwa północne mają różne interesy gospodarcze i odmienne tradycje integracji europejskiej. Łączą je jednak kwestie bezpieczeństwa północnej Europy, odporności, energetyki, gospodarki morskiej, polityki arktycznej, wysokich standardów instytucjonalnych i silnej samorządności. Polska, szczególnie poprzez swoją północną część i region bałtycki, ma naturalny interes w tym, aby te zagadnienia zajmowały w polityce europejskiej możliwie wysoką pozycję.
Brak Islandii w UE oznacza zatem utrzymanie pewnej asymetrii. Europejska Północ jest zintegrowana gospodarczo i strategicznie znacznie bardziej, niż wynikałoby to z mapy członkostwa w Unii. Finlandia, Szwecja i Dania znajdują się wewnątrz UE, Norwegia i Islandia poza nią, wszystkie należą natomiast do NATO. Instytucjonalna mapa polityczna nie pokrywa się z rzeczywistą mapą bezpieczeństwa. Dla Polski problem ten nie jest abstrakcyjny. Nasza pozycja w Europie zależy nie tylko od relacji z Niemcami, Francją czy państwami Grupy Wyszehradzkiej. Coraz większego znaczenia nabiera północny wektor polskiej polityki: Skandynawia, państwa bałtyckie, region Morza Bałtyckiego, Arktyka, północnoeuropejskie łańcuchy energetyczne, gospodarka morska i infrastruktura wojskowa. Każde rozszerzenie UE w kierunku północnym zwiększałoby wagę tej przestrzeni w europejskiej polityce.
Wynik islandzkiego referendum nie jest z polskiego punktu widzenia dobrą wiadomością, nawet jeśli należy go bezwarunkowo respektować. Nie wzmacnia północnego wymiaru UE w momencie, w którym Polska jest zainteresowana właśnie jego rozwojem. Nie znaczy to jednak, że sprawa jest zamknięta. Wynik 52,8 do 47,2 proc. przy rekordowo wysokiej frekwencji mówi również coś odwrotnego: niemal połowa aktywnych wyborców była gotowa wrócić do negocjacji. Nie głosowano nawet nad członkostwem, lecz nad rozpoczęciem rozmów. Społeczeństwo jest więc wyraźnie podzielone, a granica między „tak” i „nie” nie ma charakteru cywilizacyjnego. Islandia pozostanie bardzo bliskim partnerem Unii i prawdopodobnie będzie dalej pogłębiała współpracę tam, gdzie dostrzega wspólny interes. Tutaj powinna zaczynać się poważniejsza europejska, a także polska refleksja. Jeżeli problemami stojącymi na drodze do pełniejszego związania Islandii z UE są przede wszystkim rolnictwo i rybołówstwo, nie należy traktować ich jako problemów technicznych pozostawionych negocjatorom na koniec procesu. To są kwestie politycznie zasadnicze. Wokół nich trzeba rozpocząć pracę dużo wcześniej. W rolnictwie oznacza to konieczność znalezienia modelu respektującego ekstremalnie odmienną specyfikę produkcji na wyspie. Sama Komisja Europejska od dawna wskazywała, że islandzki system wsparcia rolnictwa istotnie różni się od wspólnej polityki rolnej UE, między innymi poprzez silniejsze powiązanie dopłat z produkcją oraz szczególny nacisk na samowystarczalność żywnościową i trwałość obszarów wiejskich. To nie jest problem, który da się rozwiązać jedynie poprzez techniczne dostosowanie regulacji. Wymaga uznania, że rolnictwo islandzkie pełni funkcję strategiczną i osadniczą odmienną od produkcji rolnej w większości kontynentalnej Europy.
Jeszcze bardziej złożone jest rybołówstwo. Tutaj pytanie dotyczy dostępu do jednego z podstawowych zasobów ekonomicznych państwa i zdolności zachowania krajowej kontroli nad sposobem jego eksploatacji. Dopóki Islandia pozostaje w EOG, produkty rybne pozostają poza pełnym reżimem jednolitego rynku. Pełne członkostwo oznaczałoby wejście w obszar wspólnej polityki rybołówstwa, a więc dokładnie tam, gdzie islandzka wrażliwość suwerennościowa jest największa.
Jeżeli Unia naprawdę chce pozostawić Islandii otwartą drogę do przyszłego członkostwa, powinna już teraz myśleć nad tym, jak skonstruować rozwiązania, które będą politycznie możliwe do zaakceptowania przez mieszkańców wyspy. Nie może to oznaczać stworzenia członkostwa bez obowiązków ani zgody na dowolne wyłączenia. Może jednak oznaczać większą elastyczność, długie okresy przejściowe, specjalne mechanizmy zarządzania zasobami i większe uwzględnienie specyfiki terytorialnej. Polska również powinna być aktywna w tej debacie. Nie dlatego, że ma bezpośredni interes w islandzkich kwotach połowowych. Chodzi o coś znacznie większego: o kształt Unii zdolnej do integracji państw o bardzo szczególnych warunkach geograficznych i gospodarczych. Jeśli Wspólnota ma w przyszłości rozszerzać się na północ, wschód i południowy wschód, będzie musiała lepiej radzić sobie z różnorodnością terytorialną.
Islandia stanowi pod tym względem przypadek modelowy. Jest krajem instytucjonalnie bardzo bliskim Unii, demokratycznym, zamożnym, uczestniczącym w jednolitym rynku i Schengen. Jeśli nawet w takim przypadku społeczeństwo nie jest przekonane, że bilans pełnego członkostwa będzie korzystny, problemu nie można sprowadzić do braku informacji albo narodowego egoizmu. Trzeba zapytać, czy europejski model integracji jest wystarczająco atrakcyjny dla państw, które mają dużo do stracenia w kilku bardzo konkretnych obszarach, a znaczną część korzyści integracyjnych już uzyskały poprzez EOG. To może być najważniejszy sens islandzkiego referendum dla całej Europy.
Islandczycy nie powiedzieli: nie chcemy Europy. Ich kraj pozostaje integralną częścią europejskiej przestrzeni gospodarczej, bezpieczeństwa i kultury. Powiedzieli raczej: na tych warunkach nie jesteśmy jeszcze przekonani, że warto wejść głębiej. Dla Unii jest to sygnał ostrzegawczy. Dla Polski – także sygnał strategiczny. Północ Europy staje się coraz ważniejsza dla naszego bezpieczeństwa, energetyki, gospodarki morskiej i pozycji geopolitycznej. Silniejsza nordycka obecność wewnątrz Unii leży więc w polskim interesie.
Referendum zamknęło drogę do wznowienia negocjacji na najbliższy okres, ale nie zamknęło Islandii przed Europą. Różnica 5,6 punktu procentowego jest zbyt mała, a wzajemna integracja zbyt głęboka, aby uznać sprawę za definitywnie zakończoną. Dlatego właściwą reakcją nie powinno być oczekiwanie na kolejne referendum. Powinna nią być cierpliwa praca nad powodami, dla których dzisiaj większość Islandczyków mówi „nie”. Zwłaszcza nad rolnictwem, rybołówstwem, zarządzaniem zasobami i poczuciem realnej kontroli nad własnym modelem rozwoju. Jeśli w przyszłości ma pojawić się islandzkie „tak”, będzie ono efektem nie kolejnej kampanii informacyjnej o korzyściach integracji, lecz przekonania mieszkańców wyspy, że Europa potrafi być wspólnotą wystarczająco silną, aby działać razem, i równocześnie wystarczająco elastyczną, aby pozostawić przestrzeń dla tego, co w jej poszczególnych częściach naprawdę wyjątkowe.
