Tomasz Augustyn

Miasto może być mechanizmem odbudowy państwa i wspólnoty politycznej

Polski system polityczny znajduje się pod przemożnym wpływem radykalnych zmian społecznych, ekonomicznych i technologicznych, których skali nie potrafimy jeszcze w pełni rozpoznać, a tym bardziej przełożyć na adekwatny model funkcjonowania państwa. Nie chodzi wyłącznie o osłabienie określonych partii, spadek zaufania do instytucji czy wzrost społecznej polaryzacji. Zmiana dotyczy samego mechanizmu, za pomocą którego doświadczenia społeczne, normy kulturowe, aspiracje ekonomiczne i reakcje na kryzysy były dotąd przekształcane w decyzje polityczne, regulacje prawne oraz praktykę działania administracji publicznej. Słabnie zdolność systemu do rozpoznawania procesów zachodzących w społeczeństwie, nadawania im politycznej formy, uzgadniania sprzecznych interesów i budowania rozwiązań, które mogłyby zostać zaakceptowane jako element wspólnego porządku.

Przez znaczną część najnowszej historii Polski zasadniczymi punktami odniesienia dla rozwoju systemu politycznego były wielkie przełomy. Lata 1956, 1980 i 1989 nie były jedynie datami zmian politycznych. Stanowiły momenty społecznego przesilenia, które nadawały nową legitymizację instytucjom, normom i sposobom sprawowania władzy. Przełomy te organizowały pamięć zbiorową, określały język debaty publicznej i wyznaczały granice tego, co uznawano za dopuszczalne, sprawiedliwe albo konieczne. Elity polityczne nie tworzyły tych procesów samodzielnie. W znacznej mierze poruszały się na fali społecznych emocji, aspiracji i konfliktów. Ich istotną funkcją pozostawało jednak przekształcanie tych zjawisk w rozwiązania ustrojowe, instytucjonalne i administracyjne. Istniał zatem mechanizm transmisji między społeczeństwem a państwem. Zmiany kulturowe i społeczne mogły być stopniowo formalizowane, a następnie włączane do praktyki życia publicznego. Dobrym przykładem jest instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich, utworzona jeszcze u schyłku Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako wyraz postępującego uznania podmiotowości obywatela wobec administracji. Instytucja ta nie była wyłącznie technicznym rozwiązaniem prawnym. Stanowiła materializację szerszej zmiany kulturowej, zgodnie z którą obywatel nie powinien pozostawać bezbronny wobec aparatu państwa. Po 1989 roku ten kierunek został rozwinięty i osadzony w porządku konstytucyjnym. Podobnie można spojrzeć na reakcję społeczną i administracyjną na gwałtowny wzrost przestępczości w latach dziewięćdziesiątych. Najpierw pojawiło się doświadczenie zagrożenia i społeczna presja na zapewnienie bezpieczeństwa, następnie polityczna interpretacja problemu, a w dalszej kolejności zmiany prawa, struktur organizacyjnych, metod działania policji i innych instytucji państwa. Rozwiązania te nie zawsze były trafne, proporcjonalne ani wolne od błędów, jednak system polityczny zachowywał zdolność przekształcania doświadczenia społecznego w określoną politykę publiczną. Między emocją społeczną a praktyką administracyjną istniał proces konceptualizacji, selekcji celów i instytucjonalizacji odpowiedzi.

Obecnie ten mechanizm działa coraz słabiej. Partie polityczne w ograniczonym stopniu pełnią funkcję instytucji pośredniczących między społeczeństwem a państwem. Coraz rzadziej są środowiskami zdolnymi do rozpoznawania złożonych zmian, tworzenia długookresowych koncepcji i budowania trwałych uzgodnień społecznych. Stają się przede wszystkim organizacjami prowadzącymi permanentną kampanię wyborczą, zarządzającymi uwagą opinii publicznej i konkurującymi o kontrolę nad aparatem państwa. Ich podstawową kompetencją nie jest synteza interesów, lecz mobilizacja elektoratu. Nie operacjonalizują zmian kulturowych i społecznych, lecz reagują na ich najbardziej widoczne, medialne i konfliktowe przejawy.

Nie oznacza to, że polityka przestała być aktywna. Przeciwnie, państwo podejmuje bardzo wiele działań, produkuje kolejne regulacje, uruchamia programy, zmienia struktury organizacyjne i przeznacza znaczne środki na interwencje publiczne. Aktywność nie jest jednak równoznaczna ze zdolnością prowadzenia polityki. Państwo coraz częściej reaguje, lecz coraz rzadziej projektuje. Podejmuje decyzje, ale nie zawsze potrafi wskazać ich miejsce w szerszym modelu rozwoju. Rozwiązuje pojedyncze problemy, nie określając uprzednio, jaki stan systemu chce osiągnąć i jakie wartości powinny wyznaczać dopuszczalne sposoby działania.

Widocznym przykładem jest ochrona zdrowia. Dawny model odpowiedzialności państwa opierał się na stosunkowo czytelnym, choć nigdy w pełni realizowanym zobowiązaniu: państwo miało zapewniać obywatelowi dostęp do leczenia. Rzeczywista praktyka zawsze była bardziej skomplikowana. Istniała nierównowaga między skalą potrzeb a dostępnymi zasobami, występowały różnice terytorialne, niedobory kadrowe i nieformalna monetyzacja wiedzy medycznej. Zawsze pojawiały się też nowe, kosztowne technologie, których dostępność wymagała dokonywania wyborów. Nie jest zatem prawdą, że współczesny kryzys ochrony zdrowia wynika wyłącznie z postępu medycyny, starzenia się społeczeństwa albo wzrostu kosztów. Zasadnicza różnica polega na tym, że wcześniej istniało społeczne i polityczne porozumienie pozwalające kalkulować ograniczenia systemu. Nie było ono w pełni uczciwe ani transparentne, ale wyznaczało ogólne ramy funkcjonowania instytucji. Dziś ramy te zostały rozsadzone przez rosnące aspiracje zdrowotne, natychmiastowy dostęp do informacji, porównywanie standardów leczenia, wzrost świadomości praw pacjenta, zmianę relacji między lekarzem a pacjentem oraz społeczne oczekiwanie szybkiego działania administracji. Obywatel wie, że określona terapia istnieje, że w innym państwie albo regionie jest dostępna, a jej nieudzielenie może oznaczać pogorszenie zdrowia lub śmierć. Instytucja publiczna nie może już zasłonić się niewiedzą społeczeństwa ani autorytetem własnej hierarchii. W tej sytuacji potrzebny byłby nowy kontrakt społeczny dotyczący ochrony zdrowia. Powinien on określać zakres solidarnej odpowiedzialności państwa, sposób ustalania priorytetów, relacje między systemem publicznym i prywatnym, zasady finansowania, terytorialną dostępność świadczeń, odpowiedzialność obywatela za profilaktykę oraz granice ekonomicznej racjonalności. Taki kontrakt nie może być zastąpiony pojedynczą ustawą, podwyżką wynagrodzeń dla wybranej grupy zawodowej ani kolejnym programem naprawczym dla zadłużonych szpitali. Wymaga przejścia od diagnozy przez wizję i cele do instrumentów realizacyjnych. Tymczasem polityka zdrowotna jest coraz częściej sekwencją interwencji podejmowanych pod presją protestów, medialnych kryzysów, braków kadrowych i kolejnych zagrożeń finansowych. Zarządzanie zastępuje politykę, a reagowanie zastępuje zarządzanie strategiczne.

Formułowanie narracji jest jedynie zewnętrznym aspektem tego procesu. Kryzys nie wynika tylko z tego, że komunikaty polityczne są powierzchowne albo podporządkowane marketingowi. Głębszym problemem jest utrata społecznej cierpliwości do instytucji, procedur i czasu niezbędnego do przeprowadzenia rzeczywistej zmiany. Coraz mniej rozumiemy, że sfera publiczna składa się nie tylko z decyzji i rezultatów, lecz również z namysłu, konsultacji, profesjonalnego sporu, ewaluacji, kontroli, stopniowego wdrażania oraz korekty błędów. Procesy te bywają postrzegane jako przeszkoda dla sprawczości, a nie jako warunek jej trwałości.

Zaniedbaliśmy również rytuały życia publicznego. Nie chodzi o ceremonialność rozumianą jako puste gesty, lecz o utrwalone porządki postępowania, które pozwalają odróżnić decyzję publiczną od aktu politycznej woli. Takim rytuałem jest wysłuchanie argumentów strony przeciwnej, przedstawienie uzasadnienia decyzji, zachowanie ciągłości instytucjonalnej, uszanowanie autonomii służby cywilnej, przeprowadzenie konsultacji, opublikowanie danych, dokonanie oceny skutków regulacji czy poddanie programu ewaluacji. Praktyki te nie zawsze prowadzą bezpośrednio do widowiskowych rezultatów. Budują jednak przewidywalność, pamięć instytucjonalną i przekonanie, że działanie państwa podlega regułom większym niż doraźny interes aktualnej większości.

Współczesna presja na natychmiastowość sprawia, że procedura staje się podejrzana. Obywatel oczekuje szybkiego rezultatu, media wymagają natychmiastowego stanowiska, a polityk musi zareagować, zanim możliwe stanie się pełne rozpoznanie problemu. W rezultacie państwo działa w trybie permanentnego stanu nagłego. Nawet problemy strukturalne przedstawiane są jako seria kolejnych kryzysów, na które należy odpowiedzieć specjalnym programem, nadzwyczajną regulacją lub doraźnym transferem finansowym. Traci się zdolność odróżniania spraw pilnych od ważnych, a interwencje krótkoterminowe zaczynają kształtować długookresową strukturę państwa. Zmiana ta dotyka również prawa. Prawo coraz rzadziej pełni funkcję stabilnej ramy działania, a coraz częściej staje się instrumentem natychmiastowego reagowania. Regulacje są wielokrotnie nowelizowane, rozszerzane i korygowane, zanim instytucje zdążą je przyswoić. Powstaje paradoks: państwo produkuje coraz więcej prawa, lecz jego zdolność regulacyjna maleje. Adresaci przepisów uczą się funkcjonować w warunkach zmienności, administracja koncentruje się na formalnym dostosowaniu, a obywatele przestają postrzegać prawo jako trwałe odzwierciedlenie uzgodnionego porządku. Podobny problem ujawnia się w obszarze bezpieczeństwa i obronności. Wzrost zagrożeń międzynarodowych może obiektywnie uzasadniać szybkie i znaczne zwiększenie wydatków wojskowych. Problemem nie jest samo uznanie bezpieczeństwa za priorytet, lecz utrata zdolności prowadzenia dojrzałej debaty o celach, strukturze i konsekwencjach tych wydatków. Skala zainteresowania obronnością współgra z niezwykłym tempem podejmowania decyzji inwestycyjnych, zbrojeniowych i organizacyjnych. Tymczasem wydatki te kształtują strukturę gospodarki, finansów publicznych, przemysłu, edukacji technicznej i polityki regionalnej na całe dekady.

Państwo sprawne powinno umieć jednocześnie działać szybko i poddawać swoje działania strategicznej kontroli. Powinno potrafić odpowiedzieć nie tylko na pytanie, ile środków przeznaczyć na obronność, lecz również jaki model bezpieczeństwa chce zbudować, jakie kompetencje przemysłowe rozwijać, jakie koszty alternatywne zaakceptować i w jaki sposób powiązać politykę obronną z rozwojem terytorialnym. Brak takiego namysłu tworzy ryzyko przejęcia inicjatywy przez układ instytucji, interesów gospodarczych i struktur politycznych, które samodzielnie definiują kierunek działania. Nie oznacza to prostego utożsamienia współczesnej Polski z państwami zmilitaryzowanymi. Analogia do Japonii lat trzydziestych XX wieku powinna być traktowana jako ostrzeżenie przed sytuacją, w której kompleks militarny i przemysłowy zaczyna wyznaczać cele państwa zamiast pozostawać instrumentem demokratycznie określonej strategii. Państwo, które nie jest zdolne stworzyć przestrzeni świadomego namysłu nad tak zasadniczymi decyzjami, traci część swojej podmiotowości. Może dysponować rozbudowanym aparatem, znacznymi zasobami i silnymi narzędziami przymusu, a równocześnie pozostawać słabe w sensie strategicznym. Siła państwa nie polega bowiem wyłącznie na zdolności wydawania pieniędzy, uchwalania ustaw i egzekwowania poleceń. Polega również na umiejętności organizowania wiedzy, uzgadniania celów, utrzymywania społecznej legitymizacji oraz korygowania własnych działań.

W tym samym czasie społeczeństwo i instytucje publiczne oddalają się od siebie. Obywatele coraz częściej wybierają wygodę kontaktu zdalnego, ograniczają relację z państwem do portalu, formularza, aplikacji i elektronicznej skrzynki. Cyfryzacja niewątpliwie ułatwia dostęp do wielu usług i powinna być rozwijana. Nie jest jednak neutralna z punktu widzenia relacji społecznych. Kontakt online może usprawnić procedurę, lecz nie zastępuje spotkania, w którym instytucja rozpoznaje konkretną sytuację człowieka, a obywatel doświadcza rzeczywistej odpowiedzialności urzędnika. Jeżeli cyfryzacja zostaje potraktowana jako substytut relacji publicznej, państwo staje się niewidocznym systemem obsługowym, którego mechanizmów nikt nie rozumie i za który nikt nie czuje się odpowiedzialny. Obywatele coraz częściej przyjmują, że złożonego mechanizmu państwa nie da się zrozumieć, a próba wpływania na jego funkcjonowanie jest nieskuteczna. Instytucje z kolei wtapiają się w porządek upartyjnienia, populizmu i aktywizmu. Zamiast tworzyć stabilne ramy działania, starają się demonstrować widoczność, szybkość reakcji i zgodność z aktualną narracją polityczną. Obie strony uczą się funkcjonować bez siebie. Obywatele szukają rozwiązań rynkowych, rodzinnych, nieformalnych albo technologicznych. Instytucje budują własny język, procedury i system komunikacji, coraz słabiej związany z codziennym doświadczeniem społecznym. Ten rozdział może być wygodny, ale w dłuższym okresie prowadzi do rozpadu wspólnoty politycznej.

Technologia oraz nowe modele biznesowe stanęły pomiędzy społeczeństwem a elitami politycznymi i kulturowymi. Platformy cyfrowe nie tylko pośredniczą w komunikacji, lecz również organizują uwagę, hierarchizują treści, wzmacniają określone emocje i przekształcają zachowania społeczne w dane oraz strumienie przychodów. Polityka funkcjonuje w środowisku zaprojektowanym przede wszystkim dla maksymalizacji zaangażowania, a nie dla budowania rozumienia. Konflikt, uproszczenie i oburzenie okazują się bardziej efektywne niż wyjaśnienie zależności, przedstawienie wariantów działania czy przyznanie, że rozwiązanie problemu wymaga czasu.

Powstaje pytanie, czy elity polityczne są zewnętrznym wobec społeczeństwa systemem opresji, czy też nieudanym produktem trendów, którym jako społeczeństwo sami ulegamy. Pierwsza odpowiedź jest politycznie atrakcyjna, ponieważ pozwala wskazać winnych i zbudować narrację moralnego oczyszczenia. Prowadzi jednak do przekonania, że wystarczy wymienić ludzi sprawujących władzę, aby odzyskać sprawne państwo. Druga odpowiedź jest trudniejsza, ale bardziej konstruktywna. Oznacza uznanie, że jakość elit jest pochodną reguł selekcji, społecznych oczekiwań, modelu komunikacji, struktury gospodarki i sposobu organizowania wspólnoty. Elity nie są ciałem obcym. Są produktem systemu, w którym funkcjonują obywatele, media, przedsiębiorstwa, administracja i instytucje kultury. Powrót do drugiej odpowiedzi otwiera możliwość odbudowy ładu publicznego. Nie chodzi o rehabilitację każdej grupy sprawującej władzę ani o osłabienie społecznej kontroli. Chodzi o odejście od przekonania, że demokratyczna polityka może istnieć bez elit zdolnych do gromadzenia wiedzy, podejmowania odpowiedzialności i budowania trwałych instytucji. Potrzebujemy elit, które pozostają częścią społeczeństwa, lecz nie ograniczają się do odtwarzania jego chwilowych emocji. Potrzebujemy również społeczeństwa, które zachowuje zdolność krytyki władzy, ale uznaje znaczenie kompetencji, procedur i długiego horyzontu działania.

Jednym z najważniejszych mechanizmów umożliwiających odbudowę tej relacji może być miasto. Nie dlatego, że samorząd lokalny jest z natury bardziej demokratyczny, uczciwy czy kompetentny niż państwo centralne. Miasto również może podlegać klientelizmowi, upartyjnieniu, korupcji, dominacji grup interesu i politycznej polaryzacji. Jego zasadniczą przewagą jest jednak skala, struktura relacji i bezpośredniość konsekwencji podejmowanych decyzji. Miasto stanowi poziom pośredni między codziennym doświadczeniem człowieka a abstrakcyjną strukturą państwa. Jest wystarczająco duże, aby organizować skomplikowane systemy transportu, edukacji, mieszkalnictwa, zdrowia, kultury, bezpieczeństwa i gospodarki komunalnej, a jednocześnie na tyle bliskie, że mieszkańcy mogą dostrzegać skutki decyzji publicznych. W mieście władza ma adres, inwestycja ma konkretną lokalizację, a zaniedbanie staje się widoczne w postaci niesprawnego transportu, niedostępnej szkoły, zniszczonej ulicy albo źle urządzonej przestrzeni publicznej. Nie da się całkowicie oddzielić politycznej narracji od materialnego rezultatu działania.

Miasto ma ponadto nieproporcjonalnie duże możliwości obserwowania i korygowania procesów społecznych. Dysponuje informacjami o przemieszczaniu się ludności, korzystaniu z usług, stanie infrastruktury, potrzebach mieszkaniowych, lokalnym rynku pracy, edukacji i pomocy społecznej. Może łączyć dane pochodzące z różnych sektorów i obserwować zależności, których administracja centralna nie dostrzega. W mieście można stosunkowo szybko przejść od diagnozy do eksperymentu, od pilotażu do oceny efektów, a następnie do korekty rozwiązania. Tworzy to warunki dla polityki opartej na uczeniu się, a nie wyłącznie na realizacji wcześniej przyjętych schematów. Miasta nie można również odciąć od systemu ekonomicznego. Jest przestrzenią pracy, konsumpcji, inwestycji, usług i przepływu kapitału. Skutki zmian gospodarczych ujawniają się w nim szybko i konkretnie. Władze lokalne nie mogą dowolnie abstrahować od potrzeb przedsiębiorców, pracowników, studentów, seniorów czy rodzin. Jednocześnie miasto może lepiej niż państwo centralne rozpoznawać terytorialne konsekwencje modeli biznesowych oraz próbować je optymalizować. Może kształtować lokalizację inwestycji, standardy przestrzenne, transport publiczny, politykę mieszkaniową, dostęp do usług i jakość przestrzeni publicznej. Nie kontroluje gospodarki, lecz może tworzyć warunki, w których aktywność ekonomiczna wzmacnia wspólnotę zamiast prowadzić wyłącznie do prywatyzacji korzyści i uspołecznienia kosztów.

Miasto jest także naturalnym mechanizmem wymiany i transferu władzy. Przez stulecia miejskość rozwijała się jako forma organizacji wspólnoty opartej na współistnieniu różnych interesów, zawodów, grup społecznych i stylów życia. Miasto wymaga negocjowania zasad korzystania ze wspólnej przestrzeni. Wytwarza potrzebę prawa, samorządności, reprezentacji, infrastruktury i odpowiedzialności zbiorowej. Z tego względu może stać się swoistym laboratorium odbudowy demokratycznej mediacji. Władza lokalna pozostaje wystarczająco blisko mieszkańców, aby podlegać kontroli, a jednocześnie dysponuje narzędziami pozwalającymi przełożyć społeczne oczekiwania na realne usługi i inwestycje.

Nie należy przy tym utożsamiać miasta wyłącznie z obszarem znajdującym się w jego granicach administracyjnych. Współczesne miasto jest węzłem szerszego układu funkcjonalnego. Jego rynek pracy, system edukacyjny, transport, mieszkalnictwo, gospodarka wodna, oferta kulturalna i usługi zdrowotne obejmują również gminy podmiejskie oraz obszary wiejskie. Miasto powinno być zatem traktowane jako punkt oparcia dla systemu terytorialnego, a nie jako zamknięta jednostka konkurująca z własnym otoczeniem. Takie podejście ma szczególne znaczenie w Polsce, gdzie granice administracyjne często nie odpowiadają rzeczywistym procesom społecznym i gospodarczym. Mieszkaniec wsi może pracować w mieście, korzystać z miejskiego szpitala, szkoły, uczelni i instytucji kultury, a jednocześnie pozostawać poza systemem podejmowania decyzji dotyczących tych usług. Miasto natomiast ponosi część kosztów obsługi ludności spoza swoich granic, nie posiadając pełnych narzędzi koordynowania rozwoju przestrzennego, transportu i infrastruktury. Odbudowa zdolności państwa wymaga więc wzmacniania nie tylko samych gmin miejskich, lecz również instytucji zarządzających obszarami funkcjonalnymi.

Świadome własnych ograniczeń państwo powinno inwestować w miasto jako instrument odbudowy kluczowych systemów publicznych. Nie chodzi przede wszystkim o finansowanie kolejnych obiektów, dróg, placów czy budynków. Inwestycja w miasto powinna oznaczać rozwijanie jego zdolności instytucjonalnej: kompetentnej administracji, stabilnych dochodów, dostępu do danych, systemów analitycznych, profesjonalnego planowania przestrzennego, zarządzania projektami, ewaluacji polityk i prowadzenia rzeczywistego dialogu społecznego. Miasto potrzebuje nie tylko pieniędzy na inwestycje, lecz również zasobów pozwalających trafnie rozpoznawać potrzeby, dokonywać wyborów i ponosić odpowiedzialność za rezultaty. Państwo powinno stworzyć warunki, w których samorząd może prowadzić politykę, a nie jedynie wykonywać zadania zlecone i dystrybuować środki pochodzące z kolejnych programów. Nadmierna zależność finansowa od transferów centralnych osłabia odpowiedzialność lokalną. Władze miejskie zaczynają zabiegać przede wszystkim o dostęp do funduszy, dostosowując projekty do kryteriów naborów, zamiast budować własną sekwencję celów i działań. Obywatel natomiast nie potrafi rozpoznać, który poziom władzy odpowiada za jakość usług. Rozmycie odpowiedzialności sprzyja wzajemnemu obwinianiu się instytucji i utrudnia demokratyczną kontrolę.

Miasto jako ścieżka uzdrowienia państwa nie może zostać sprowadzone do budżetu obywatelskiego. Budżet obywatelski jest użytecznym narzędziem angażowania mieszkańców, lecz najczęściej dotyczy niewielkiej części wydatków i koncentruje uwagę na wyborze pojedynczych przedsięwzięć. Tymczasem odbudowa wspólnoty politycznej wymaga współuczestnictwa w określaniu kierunków rozwoju, standardów usług, zasad zagospodarowania przestrzeni, priorytetów inwestycyjnych i sposobów podziału kosztów. Mieszkańcy powinni być traktowani nie tylko jako wnioskodawcy projektów, lecz jako współtwórcy polityk publicznych. Niezbędne jest zatem budowanie trwałych przestrzeni spotkania między administracją, ekspertami, przedsiębiorcami, organizacjami społecznymi i mieszkańcami. Mogą nimi być rady dzielnic, lokalne fora usług publicznych, miejskie laboratoria polityk, panele obywatelskie, partnerstwa sektorowe, rady gospodarcze czy instytucje dialogu na poziomie obszaru funkcjonalnego. Ich znaczenie nie powinno polegać na produkowaniu kolejnych opinii, lecz na włączaniu wiedzy społecznej do realnego procesu decyzyjnego. Partycypacja pozbawiona wpływu może bowiem dodatkowo pogłębiać nieufność.

Miasto nie jest rozwiązaniem łatwym ani automatycznym. Może utrwalać nierówności, wypychać mniej zamożnych mieszkańców, podporządkowywać przestrzeń interesom deweloperskim i koncentrować rozwój w najbardziej atrakcyjnych częściach obszaru funkcjonalnego. Może również budować własny dobrobyt kosztem otaczających gmin. Dlatego inwestycja w miejskość musi być powiązana z zasadami solidarności terytorialnej, dostępności usług oraz współodpowiedzialności miasta i jego zaplecza. Celem nie jest wzmacnianie miejskiej dominacji, lecz tworzenie układu, w którym miasto pełni funkcję organizatora szerszego systemu rozwoju. Właśnie na tym poziomie można próbować przywrócić sprawczość państwa rozumianą nie jako przewagę aparatu władzy nad społeczeństwem, ale jako spójność siły instytucji z dobrostanem wspólnoty. Państwo jest sprawcze wówczas, gdy jego zdolność działania wynika z wiedzy, zaufania, współpracy i społecznej akceptacji, a nie wyłącznie z centralizacji decyzji. Miasto może być miejscem ponownego połączenia administracji i obywateli, polityki i wiedzy, gospodarki i odpowiedzialności społecznej. Jest przestrzenią, w której abstrakcyjne pojęcie dobra wspólnego może zostać przełożone na dostępność mieszkania, jakość szkoły, czas dojazdu, czystość powietrza, bezpieczeństwo ulicy i sposób urządzenia przestrzeni.

Najważniejsze jest odejście od myślenia, że sprawność państwa można przywrócić wyłącznie przez zmianę prawa, reorganizację ministerstw, wymianę elit albo zwiększenie wydatków. Państwo odbudowuje się tam, gdzie instytucje ponownie stają się częścią doświadczenia społecznego, a obywatele odzyskują możliwość rozumienia ich działania i wpływania na nie. Miasto jest w tym procesie wyjątkowo użytecznym punktem oparcia, ponieważ skupia w jednym miejscu większość kluczowych relacji społecznych, ekonomicznych i politycznych. Nie jest alternatywą dla państwa. Może być natomiast przestrzenią, w której państwo ponownie nauczy się być wspólnotą, a wspólnota nauczy się ponownie korzystać z państwa.