Tomasz Augustyn
Współpraca polskich regionów jest bardzo ograniczona w stosunku do możliwości i potrzeb.
Dotychczasowy model prowadzenia polityki rozwoju opiera się przede wszystkim na aktywności poszczególnych województw, które samodzielnie definiują swoje priorytety, budują instytucje, finansują usługi publiczne, zabiegają o inwestorów, rozwijają infrastrukturę i prowadzą działania promocyjne. W efekcie relacje między regionami częściej przyjmują charakter konkurencji niż współdziałania. Województwa rywalizują o środki europejskie, inwestycje, studentów, turystów, wydarzenia, połączenia transportowe i prestiżowe instytucje, nawet wtedy, gdy skala ich potencjałów, charakter problemów oraz układ funkcjonalnych powiązań przemawiają za wspólnym działaniem. Brakuje trwałych mechanizmów współpracy poziomej, pozwalających nie tylko uzgadniać stanowiska, lecz także dzielić funkcje, wspólnie finansować przedsięwzięcia, koncentrować specjalizacje oraz zapewniać mieszkańcom dostęp do usług i zasobów całego szerszego obszaru.
Tymczasem wiele wyzwań rozwojowych nie mieści się w granicach jednego województwa. Dotyczy to zarówno transportu, rynku pracy, ochrony zdrowia, szkolnictwa wyższego, gospodarki wodnej, bezpieczeństwa energetycznego, jak i zmian demograficznych, migracji czy ochrony środowiska. Granice administracyjne nie odpowiadają rzeczywistemu przebiegowi procesów społecznych i gospodarczych. Mieszkańcy pracują, studiują, korzystają z usług medycznych, podróżują i prowadzą działalność gospodarczą w układach znacznie szerszych niż obszar własnego województwa. Przedsiębiorstwa funkcjonują w ponadregionalnych łańcuchach dostaw, a infrastruktura energetyczna, transportowa i cyfrowa tworzy systemy, których nie da się efektywnie projektować w izolacji. W takich warunkach współpraca między regionami nie powinna być traktowana jako dodatkowy element polityki rozwoju, lecz jako jeden z jej podstawowych instrumentów.
Dobrym punktem odniesienia pozostaje idea rozważana przed laty w pracach nad porozumieniem Polska Zachodnia. Zakładała ona między innymi utworzenie sieci wysokospecjalistycznych szpitali, w ramach której poszczególne województwa rozwijałyby odmienne profile leczenia na wysokim poziomie jakościowym. Mieszkaniec całego obszaru uzyskiwałby dostęp do wyspecjalizowanej placówki niezależnie od miejsca zamieszkania, natomiast regiony nie musiałyby powielać tych samych kosztownych funkcji i inwestycji. Taki model odpowiadałby zarówno potrzebie poprawy dostępności, jak i konieczności racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Jego istotą nie byłoby ograniczenie zakresu usług w poszczególnych województwach, lecz świadome różnicowanie funkcji przy zachowaniu gwarancji dostępu dla mieszkańców całego makroregionu.
Współczesne problemy systemu ochrony zdrowia sprawiają, że koncepcja ta nabiera szczególnej aktualności. Niedobór lekarzy, rosnące koszty aparatury i terapii, trudności w utrzymaniu specjalistycznych oddziałów oraz nierównomierne rozmieszczenie kadr wymagają rozwiązań wykraczających poza granice pojedynczych województw. Zamiast dążyć do odtworzenia pełnego zestawu specjalizacji w każdym regionie, możliwe byłoby stworzenie sieci ponadregionalnych centrów referencyjnych w dziedzinach takich jak onkologia, neurologia, kardiochirurgia, transplantologia, leczenie chorób rzadkich, psychiatria dziecięca, rehabilitacja specjalistyczna czy medycyna ratunkowa. Uzupełnieniem takiego układu powinien być wspólny system kierowania pacjentów, koordynacji kolejek, transportu medycznego i rozliczania świadczeń. Współpraca mogłaby obejmować także wspólne zakupy leków, sprzętu i usług, tworzenie ponadregionalnych banków kadr medycznych, organizowanie wspólnych programów stypendialnych oraz rozwijanie telemedycyny i zdalnych konsultacji. Efektem byłoby nie tylko ograniczenie kosztów, lecz przede wszystkim podniesienie jakości leczenia poprzez koncentrację doświadczenia, aparatury i zespołów specjalistycznych.
Podobny model można zastosować w szkolnictwie wyższym i nauce. Polskie uczelnie funkcjonują w warunkach rozproszenia zasobów, kurczącej się liczby studentów i narastających kosztów utrzymania infrastruktury. Wiele ośrodków akademickich dubluje kierunki o zbliżonym profilu, mimo że nie zawsze posiada odpowiednią liczbę kadr, studentów i zaplecza badawczego. Współpraca regionów mogłaby prowadzić do utworzenia federacji uczelni, sieci wspólnych szkół doktorskich, międzyregionalnych kierunków studiów oraz uzgadniania specjalizacji akademickich. Jedno województwo mogłoby rozwijać kompetencje w gospodarce morskiej i offshore, inne w energetyce, kolejne w technologiach medycznych, rolnictwie precyzyjnym, cyfryzacji czy logistyce. Nie oznaczałoby to administracyjnego ograniczania autonomii uczelni, lecz tworzenie systemu zachęt do koncentracji zasobów tam, gdzie istnieje największy potencjał jakościowy. Wspólne mogłyby być także laboratoria, centra obliczeniowe, aparatura badawcza i infrastruktura eksperymentalna. Zamiast finansowania kilku niedostatecznie wykorzystywanych obiektów możliwe byłoby utrzymywanie jednej, wysoko wyspecjalizowanej jednostki dostępnej dla uczelni, instytutów i przedsiębiorstw z całego obszaru.
Ważnym polem współdziałania mogłoby być również kształcenie zawodowe i rozwój kompetencji. Regiony coraz częściej zmagają się z niedopasowaniem systemu edukacji do potrzeb rynku pracy. Jednocześnie próbują samodzielnie tworzyć podobne centra szkoleniowe, programy przekwalifikowania i systemy doradztwa. Wspólna polityka mogłaby obejmować ponadregionalne prognozowanie zapotrzebowania na zawody, uzgadnianie specjalizacji szkół branżowych, tworzenie centrów kompetencji oraz wspólną ofertę mikrokwalifikacji. Dostęp do takiego systemu nie musiałby zależeć od miejsca zamieszkania, a przedsiębiorstwa uzyskiwałyby lepiej przygotowane kadry w skali całego makroregionu. Współpraca mogłaby ponadto obejmować mobilność uczniów i studentów, wspólne programy stażowe oraz wspieranie relokacji pracowników między województwami.
Równie duży potencjał istnieje w kulturze. Instytucje kultury często konkurują o odbiorców, twórców i środki, choć ich oferta mogłaby być lepiej koordynowana. Współpraca regionów nie powinna polegać wyłącznie na wspólnej promocji wydarzeń, lecz na tworzeniu sieci instytucji o zróżnicowanych profilach, wspólnym przygotowywaniu produkcji i wymianie repertuaru. Spektakle, wystawy, koncerty i projekty edukacyjne mogłyby być finansowane przez kilka województw i prezentowane w wielu ośrodkach. Pozwalałoby to zwiększyć skalę przedsięwzięć, poprawić ich jakość i ograniczyć koszty jednostkowe. Możliwe byłoby także stworzenie wspólnych zasobów cyfrowych, regionalnych archiwów, platform udostępniających kolekcje muzealne oraz ponadregionalnego funduszu filmowego. Taka współpraca wzmacniałaby nie tylko dostęp do kultury, lecz także przemysły kreatywne, turystykę i tożsamość szerszych obszarów funkcjonalnych.
Najbardziej oczywistym polem współdziałania pozostaje transport. Sieci kolejowe, drogowe i autobusowe nie kończą się na granicach województw, natomiast system organizacji przewozów nadal w dużej mierze jest do nich dostosowany. Skutkiem są nieskoordynowane rozkłady, trudne przesiadki, różne systemy taryfowe i brak ciągłości oferty. Regiony mogłyby wspólnie organizować przewozy, zamawiać tabor, utrzymywać zaplecze techniczne i rozwijać jeden system informacji pasażerskiej. Wprowadzenie wspólnego biletu obejmującego kolej regionalną, autobusy i komunikację miejską mogłoby realnie zwiększyć mobilność mieszkańców i poszerzyć dostęp do rynków pracy, uczelni i usług. Wspólne planowanie powinno obejmować także rozwój węzłów przesiadkowych, reaktywację linii kolejowych oraz koordynację inwestycji w ciągach przekraczających granice województw. Szczególne znaczenie miałaby również współpraca portów, lotnisk i terminali logistycznych. Zamiast bezpośrednio konkurować o te same funkcje, poszczególne obiekty mogłyby rozwijać komplementarne specjalizacje, tworząc spójny system transportowy i gospodarczy.
W energetyce współpraca międzyregionalna mogłaby przynieść efekty zarówno ekonomiczne, jak i strategiczne. Rozwój odnawialnych źródeł energii, magazynów, sieci przesyłowych, ciepłownictwa, wodoru czy energetyki jądrowej wymaga skali znacznie większej niż pojedyncze województwo. Regiony mogłyby wspólnie planować lokalizację źródeł, infrastrukturę przesyłową i zapotrzebowanie na moce przyłączeniowe. Możliwy byłby również podział specjalizacji technologicznych, na przykład koncentracja kompetencji w zakresie offshore, wodoru, biogazu, magazynowania energii czy energetyki rozproszonej. Wspólne zakupy energii dla sektora publicznego, grupowe zamówienia na technologie oraz wspólne centra doradcze dla samorządów pozwoliłyby obniżać koszty i zwiększać efektywność inwestycji. Współpraca mogłaby także obejmować bezpieczeństwo energetyczne, w tym procedury reagowania na awarie, ochronę infrastruktury krytycznej i wzajemne wsparcie w sytuacjach niedoborów.
Równie istotne możliwości dotyczą gospodarki i polityki inwestycyjnej. Obecnie województwa często konkurują o tych samych inwestorów, oferując zbliżone tereny, zachęty i wsparcie. Bardziej efektywny model mógłby opierać się na wspólnej ofercie inwestycyjnej i mechanizmie przekazywania projektów do regionu, który najlepiej odpowiada potrzebom przedsiębiorstwa. Jeśli jedno województwo nie dysponuje odpowiednim terenem, kadrami lub infrastrukturą, inwestycja nie musiałaby zostać utracona na rzecz innego państwa, lecz mogłaby trafić do partnera w ramach wspólnego obszaru. Taki system wymagałby zaufania i uzgodnienia zasad podziału korzyści, ale w skali makroregionalnej mógłby prowadzić do większej liczby inwestycji oraz bardziej racjonalnego wykorzystania zasobów. Wspólne mogłyby być również misje gospodarcze, przedstawicielstwa zagraniczne, programy eksportowe, centra obsługi inwestora i instrumenty finansowe dla przedsiębiorstw. Współpraca w zakresie innowacji mogłaby przyjąć formę ponadregionalnych klastrów, wspólnych demonstratorów technologicznych oraz programów zamówień innowacyjnych. Województwa mogłyby wspólnie identyfikować problemy publiczne wymagające nowych rozwiązań i zamawiać je w większej skali. Dotyczyłoby to między innymi cyfryzacji usług, transportu, zdrowia, zarządzania wodą, energetyki czy gospodarki odpadami. Większa skala zamówienia tworzyłaby rynek dla firm technologicznych, a jednocześnie pozwalałaby uniknąć finansowania wielu niespójnych systemów. Wspólny system transferu technologii mógłby połączyć potencjał uczelni i instytutów badawczych z potrzebami przedsiębiorstw całego makroregionu. Duże znaczenie ma także rynek pracy. Wiele województw równocześnie doświadcza niedoboru specjalistów, odpływu młodych ludzi i starzenia się ludności, ale działania podejmowane w odpowiedzi na te problemy pozostają rozproszone. Wspólny system informacji o zatrudnieniu, prognozowania kompetencji i mobilności pracowników mógłby poprawić wykorzystanie zasobów pracy. Regiony mogłyby razem promować cały obszar jako atrakcyjne miejsce życia i kariery, zamiast rywalizować o ograniczoną liczbę mieszkańców. Wspólne programy mieszkaniowe i relokacyjne dla lekarzy, nauczycieli, inżynierów, naukowców czy pracowników przemysłowych zwiększałyby skuteczność polityki kadrowej. Zasadne byłoby również uzgodnienie standardów integracji migrantów, uznawania kwalifikacji oraz nauki języka i dostępu do usług.
Bardzo duże oszczędności mogłyby wynikać ze współpracy administracji publicznej. Województwa i ich jednostki organizacyjne utrzymują osobne systemy informatyczne, działy zakupów, obsługę prawną, księgowość, kadry, audyt i zaplecze analityczne. Część tych funkcji mogłaby być realizowana w ramach ponadregionalnych centrów usług wspólnych. Dotyczy to zwłaszcza zakupów energii, licencji, sprzętu, usług cyfrowych, ubezpieczeń i obsługi prawnej. Wspólne systemy informatyczne zwiększałyby interoperacyjność, obniżały koszty utrzymania i poprawiały bezpieczeństwo. Regiony mogłyby również utworzyć wspólne zaplecze analityczne, odpowiedzialne za prognozy, ewaluacje, modelowanie finansowe, analizy przestrzenne i przygotowanie projektów. Nie każda jednostka musi utrzymywać pełny zespół wysokospecjalistycznych ekspertów, jeśli możliwe jest współdzielenie takich kompetencji.
Wspólne działania powinny obejmować także bezpieczeństwo i odporność. Zagrożenia klimatyczne, cyberataki, przerwy w dostawach energii, katastrofy przemysłowe, powodzie czy masowe migracje mogą dotyczyć kilku województw jednocześnie. W takich sytuacjach odrębne systemy zarządzania kryzysowego mogą okazać się niewystarczające. Regiony mogłyby tworzyć wspólne centra monitoringu, uzgadniać procedury, prowadzić ćwiczenia i dzielić się sprzętem. Zasadne byłoby również rozproszenie magazynów rezerw strategicznych, tak aby poszczególne województwa utrzymywały określone zasoby dostępne dla całego obszaru. Podział specjalizacji służb ratowniczych, wspólne zabezpieczenie infrastruktury krytycznej i wzajemna zastępowalność systemów publicznych zwiększałyby odporność całego makroregionu.
Szczególnym obszarem współdziałania jest środowisko i gospodarka wodna. Rzeki, zlewnie, lasy, wybrzeża i ekosystemy nie respektują granic administracyjnych. Skuteczne przeciwdziałanie suszy, powodziom, degradacji wód i skutkom zmian klimatu wymaga wspólnego planowania. Regiony mogłyby wspólnie rozwijać retencję, monitoring środowiska, ochronę wybrzeża i systemy ostrzegania. W gospodarce odpadami możliwe byłoby tworzenie wspólnych instalacji o określonych specjalizacjach, zwłaszcza w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych, medycznych, przemysłowych i elektronicznych. Zamiast budować podobne instalacje w każdym województwie, można koncentrować funkcje przy zachowaniu wspólnych zasad finansowania i dostępu. Współpraca przestrzenna powinna obejmować także uzgadnianie lokalizacji dużych inwestycji. Terminale, magazyny energii, centra logistyczne, instalacje odpadowe, linie przesyłowe i obiekty infrastruktury krytycznej oddziałują na obszary szersze niż region, w którym są zlokalizowane. Konieczny byłby mechanizm podziału kosztów i korzyści. Województwo przyjmujące inwestycję uciążliwą, ale potrzebną dla całego układu, powinno otrzymywać finansową lub infrastrukturalną rekompensatę od pozostałych partnerów. Bez takiego mechanizmu współpraca będzie utrudniona przez nierówny rozkład korzyści i obciążeń.
Znaczące możliwości istnieją również w turystyce. Produkty turystyczne rzadko pokrywają się z granicami województw. Szlaki wodne, rowerowe, historyczne, przyrodnicze i kulturowe zwykle przebiegają przez kilka regionów. Wspólne planowanie, jeden system informacji, karta turystyczna i skoordynowany kalendarz wydarzeń mogłyby tworzyć bardziej konkurencyjną ofertę. Regiony mogłyby także dzielić się specjalizacjami promocyjnymi i wspólnie obsługiwać rynki zagraniczne. Zamiast kilku podobnych kampanii można prowadzić jedną, silniejszą i opartą na szerszej narracji terytorialnej. Podobny model można zastosować w rolnictwie i gospodarce żywnościowej. Wspólne centra przetwórstwa, laboratoria jakości, systemy certyfikacji i logistyki mogłyby służyć producentom z kilku województw. Wspólne zamówienia żywności dla szpitali, szkół i innych instytucji publicznych zwiększałyby popyt na produkty lokalne oraz stabilność rynku. Możliwe byłoby także tworzenie ponadregionalnych marek jakości i systemów bezpieczeństwa żywnościowego.
Warunkiem powodzenia takiej współpracy jest stworzenie trwałych mechanizmów finansowych i instytucjonalnych. Nie wystarczą deklaracje, listy intencyjne i okazjonalne spotkania. Potrzebne są wieloletnie kontrakty międzyregionalne, wspólne fundusze inwestycyjne, spółki celowe, agencje wykonawcze i jasne zasady podziału kosztów. Finansowanie powinno być uzależnione od skali korzyści, liczby użytkowników i zakresu wykorzystania wspólnej usługi. Region, który utrzymuje wyspecjalizowaną instytucję na rzecz całego obszaru, powinien otrzymywać odpowiedni udział finansowy od partnerów. Równie istotny jest system monitorowania efektów, obejmujący jakość usług, dostępność, koszty i wpływ rozwojowy.
Największą barierą dla współpracy poziomej nie jest brak potencjalnych obszarów działania, lecz brak zaufania i obawa przed utratą kontroli. Władze regionalne mogą postrzegać podział specjalizacji jako rezygnację z części ambicji lub osłabienie własnej pozycji. Tymczasem istotą współpracy nie jest ograniczenie autonomii, lecz uzyskanie dostępu do zasobów, których pojedynczy region nie jest w stanie samodzielnie sfinansować lub utrzymać. Wspólna sieć wyspecjalizowanych instytucji może zapewnić mieszkańcom więcej niż próba odtworzenia pełnego katalogu usług w każdym województwie. Warunkiem jest jednak wzajemność, równy dostęp i przejrzyste zasady finansowania. Polskie regiony potrzebują zatem przejścia od okazjonalnej współpracy projektowej do trwałego modelu współzarządzania wybranymi systemami funkcjonalnymi. Powinien on obejmować nie tylko wspólne promocje i stanowiska polityczne, lecz także realny podział funkcji, wspólne zakupy, finansowanie infrastruktury, specjalizację instytucji, koordynację usług i wzajemne udostępnianie zasobów. Tak rozumiana współpraca może stać się jednym z najważniejszych źródeł poprawy efektywności wydatków publicznych, jakości usług i konkurencyjności gospodarczej.
W warunkach rosnących kosztów, niedoboru kadr, presji demograficznej i zwiększających się oczekiwań społecznych utrzymywanie pełnej samowystarczalności każdego województwa staje się coraz mniej racjonalne. Przyszłość polityki regionalnej powinna w większym stopniu opierać się na współzależności i świadomym łączeniu potencjałów. Region nie musi posiadać każdej instytucji i każdej specjalizacji, jeśli jego mieszkańcy mają zagwarantowany dostęp do wysokiej jakości usług w ramach szerszego układu. Nie musi samodzielnie utrzymywać całej infrastruktury, jeśli może współfinansować ją z partnerami. Nie musi konkurować o każdą inwestycję, jeśli udział w silnym makroregionie przynosi większe i bardziej trwałe korzyści. Współpraca horyzontalna regionów może więc stać się narzędziem budowy nowej skali polityki publicznej – większej niż województwo, ale pozostającej bliżej realnych procesów niż poziom centralny. Taka skala pozwalałaby łączyć lokalną wiedzę i odpowiedzialność samorządów z efektem koncentracji zasobów, specjalizacji i wspólnego działania. Jej rozwój wymaga jednak odejścia od myślenia o regionach jako zamkniętych i konkurencyjnych jednostkach na rzecz traktowania ich jako elementów większych systemów funkcjonalnych. Dopiero wówczas współpraca przestanie być dodatkiem do polityki rozwoju, a stanie się jednym z jej podstawowych mechanizmów.
