Tomasz Augustyn

Nie jednorazowa kradzież środków publicznych, lecz trwały system instytucjonalnych zależności, który normalizuje nieprzejrzystość, najbardziej psuje państwo.

Najgroźniejszą formą korupcji nie jest jednorazowa kradzież środków publicznych, lecz trwały system instytucjonalnych zależności, który normalizuje nieprzejrzystość i ogranicza zdolność państwa do działania rozwojowego. Istnieje bowiem coś groźniejszego niż ordynarna kradzież publicznych pieniędzy – jest tym budowanie struktur, które takie działania osłaniają, rozpraszają odpowiedzialność i stopniowo czynią nieprzejrzystość elementem normalnego funkcjonowania instytucji. Największym zagrożeniem dla państwa nie jest wyłącznie jawna korupcja, lecz powstawanie „półcieni” życia publicznego: sieci zależności, miękkich układów, pozornie drobnych kompromisów i praktyk, które pojedynczo wydają się nieszkodliwe, ale razem prowadzą do erozji standardów działania instytucji. Państwo traci wtedy zdolność do strategicznego myślenia i skutecznego prowadzenia polityki rozwojowej nie dlatego, że brakuje mu środków, lecz dlatego, że słabnie kultura odpowiedzialności i zaufania publicznego. W tym sensie wzmacnianie odporności państwa wymaga nie tylko skutecznych mechanizmów kontroli, ale również świadomego budowania jakości instytucji, przejrzystości procedur oraz kultury publicznej opartej na poczuciu odpowiedzialności za dobro wspólne.

Przez wiele lat debata dotycząca relacji między funduszami europejskimi a zorganizowaną przestępczością we Włoszech koncentrowała się przede wszystkim na spektakularnych przypadkach wyłudzeń, korupcji oraz przejmowania dużych projektów infrastrukturalnych przez struktury mafijne. Wizerunek mafii funkcjonował głównie jako obraz brutalnej i ostentacyjnej infiltracji państwa oraz gospodarki, szczególnie w regionach południowych. Najnowsze badania pokazują jednak, że współczesna przestępczość zorganizowana coraz rzadziej działa w sposób spektakularny. Znacznie częściej adaptuje się do mechanizmów kontroli instytucjonalnej i uczy się funkcjonować poniżej progów widoczności administracyjnej. To niezwykle istotna zmiana, ponieważ wskazuje, że rozwój systemów nadzoru finansowego nie eliminuje automatycznie patologii, lecz może prowadzić do ewolucji zachowań korupcyjnych i zmiany modeli działania administracji znajdujących się pod wpływem struktur przestępczych.

Badanie przeprowadzone przez Marco Di Cataldo, Elenę Renzullo oraz Andrésa Rodrígueza-Pose’a objęło analizę około 1,5 miliona projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej realizowanych we Włoszech w latach 2007–2020. Dane dotyczące projektów zostały zestawione z dokumentacją sądową wskazującą gminy, w których stwierdzono działalność zorganizowanej przestępczości oraz powiązania administracji lokalnej z organizacjami mafijnymi. Analiza skoncentrowała się na pięciu regionach południowych – Kalabrii, Kampanii, Sycylii, Apulii i Basilicacie – czyli obszarach, które z jednej strony należą do największych beneficjentów polityki spójności UE, a z drugiej od dekad pozostają przestrzenią silnej obecności struktur mafijnych.

Wyniki badań okazały się paradoksalne. Gminy znajdujące się pod wpływem zorganizowanej przestępczości nie przejmowały większej ilości środków unijnych, lecz przeciwnie – otrzymywały nawet o 93% mniej bezpośredniego wsparcia finansowego niż gminy niewskazywane w materiałach sądowych. Na pierwszy rzut oka mogłoby to sugerować skuteczność europejskich i włoskich mechanizmów antykorupcyjnych. W rzeczywistości jednak badacze wskazują na znacznie bardziej złożony mechanizm. Administracje funkcjonujące w otoczeniu mafijnym nauczyły się strategicznie unikać dużych projektów, które mogłyby automatycznie uruchamiać bardziej zaawansowane procedury kontrolne i nadzorcze. Kluczowe znaczenie ma tutaj włoskie ustawodawstwo antymafijne, zgodnie z którym projekty przekraczające wartość 150 tysięcy euro podlegają znacznie bardziej restrykcyjnym wymogom certyfikacyjnym, procedurom weryfikacyjnym i nadzorowi instytucjonalnemu. Badanie wykazało, że w gminach powiązanych z przestępczością zorganizowaną liczba projektów przekraczających ten próg była od 22% do 30% niższa niż w pozostałych gminach. Oznacza to, że mafia oraz powiązane z nią układy administracyjne nie tyle wycofały się z korzystania z funduszy europejskich, ile dostosowały swoje strategie do systemu kontroli. Mechanizm ten przypomina adaptację ekonomiczną do regulacji – jeśli ryzyko związane z dużymi projektami staje się zbyt wysokie, system korupcyjny przestawia się na działania mniejsze, mniej widoczne i rozproszone.

Alokacja środków z funduszy spójności UE w przeliczeniu na mieszkańca dla każdej gminy we Włoszech w latach 2007–2020.

Źródło: Euractiv (https://www.euractiv.com/news/how-italys-mafia-learnt-to-think-small-with-eu-cash/)

To odkrycie ma bardzo poważne konsekwencje dla sposobu myślenia o polityce spójności oraz zarządzaniu funduszami europejskimi. Pokazuje bowiem, że skuteczność polityki rozwojowej nie zależy wyłącznie od wysokości dostępnych środków finansowych ani od jakości centralnych mechanizmów kontrolnych. Decydujące znaczenie posiada jakość lokalnych instytucji publicznych, kultura administracyjna oraz poziom zaufania i przejrzystości systemu zarządzania. Nawet najlepiej zaprojektowane instrumenty finansowe mogą przynosić ograniczone efekty rozwojowe, jeśli funkcjonują w środowisku instytucjonalnym zdominowanym przez klientelizm, korupcję lub wpływy zorganizowanej przestępczości. Problem staje się szczególnie istotny w kontekście obecnej debaty nad przyszłością budżetu UE oraz kierunkami reformy polityki spójności. W aktualnej perspektywie finansowej 2021–2027 sama polityka spójności obejmuje około 392 miliardów euro i pozostaje jednym z największych obszarów wydatków europejskich. Celem tych środków jest zmniejszanie dysproporcji rozwojowych między regionami bogatszymi i słabszymi gospodarczo. Oznacza to, że znaczna część funduszy trafia właśnie do regionów wymagających największego wsparcia instytucjonalnego i infrastrukturalnego – często równocześnie tych, które charakteryzują się słabszą jakością zarządzania publicznego oraz wyższym poziomem ryzyka korupcyjnego.

Jednocześnie dane Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od lat wskazują, że polityka spójności należy do obszarów szczególnie podatnych na nieprawidłowości finansowe. Badanie włoskiego przypadku pokazuje jednak, że współczesne patologie nie muszą przyjmować formy jawnej kradzieży środków publicznych. Znacznie groźniejsze mogą być subtelne mechanizmy ograniczania skali inwestycji, unikania ambitnych projektów oraz wycofywania się z przedsięwzięć wymagających większej transparentności i bardziej zaawansowanego nadzoru. Szczególnie niepokojące jest to, że zjawisko to nie ogranicza się wyłącznie do sektorów tradycyjnie kojarzonych z działalnością mafijną, takich jak budownictwo czy gospodarka odpadami. Badacze zaobserwowali podobne tendencje również w obszarze transportu, usług społecznych oraz szeroko rozumianych usług publicznych. Oznacza to, że skutki korupcji i infiltracji instytucjonalnej uderzają bezpośrednio w podstawowe mechanizmy rozwoju lokalnego. Administracje unikające większych projektów inwestycyjnych ograniczają potencjał modernizacyjny swoich gmin i regionów, rezygnując z inwestycji, które mogłyby poprawiać jakość życia mieszkańców oraz wzmacniać konkurencyjność gospodarczą. W tym sensie ekonomiczny koszt korupcji okazuje się znacznie szerszy niż jedynie wartość środków bezpośrednio wyprowadzonych z systemu finansów publicznych. Kosztem są także projekty, które nigdy nie zostały zrealizowane, infrastruktura, która nie powstała, połączenia transportowe, których nie zmodernizowano, oraz usługi publiczne, które pozostały na niskim poziomie, ponieważ ambitniejsze działania oznaczałyby zwiększone ryzyko kontroli. To szczególnie istotna obserwacja z perspektywy polityki regionalnej i rozwoju lokalnego. Korupcja nie tylko obniża efektywność wydatkowania środków publicznych – ona zmienia logikę działania instytucji i ogranicza zdolność wspólnot lokalnych do prowadzenia długofalowej polityki rozwojowej.

Badania cytowane w opracowaniu wskazują równocześnie, że dobra jakość zarządzania może zwiększać efektywność inwestycji realizowanych w ramach polityki spójności nawet o 7%. Pokazuje to, że rzeczywistym fundamentem skutecznego rozwoju nie są wyłącznie pieniądze, lecz zdolność instytucjonalna do ich racjonalnego i transparentnego wykorzystania. W praktyce oznacza to, że polityka regionalna przyszłości musi być znacznie silniej powiązana z budowaniem jakości administracji publicznej, kompetencji samorządowych oraz mechanizmów kontroli i odpowiedzialności instytucjonalnej. Bez tego nawet największe transfery finansowe mogą okazać się niewystarczające do trwałego przezwyciężania problemów rozwojowych regionów peryferyjnych.