Tomasz Augustyn
Co ta zmiana oznacza to dla polskiego „zwrotu północnego”?
Spór o wieloletni budżet Unii Europejskiej na lata 2028–2034 pokazuje kolejną różnicę zdań wokół wysokości wydatków. Odtwarza się wyraźna północno-zachodnia koalicja państw, która od wielu lat próbuje przesuwać Unię od polityki transferów i tradycyjnych funduszy w kierunku dyscypliny fiskalnej, konkurencyjności, innowacji i finansowania nowych wspólnych funkcji. Tym razem tworzą ją Niemcy, Holandia, Austria oraz trzy państwa nordyckie należące do UE – Dania, Finlandia i Szwecja. W sierpniowym wspólnym stanowisku sześć państw zażądało głębokiej modernizacji budżetu UE, uznając bezpieczeństwo i obronę, konkurencyjność, migrację oraz europejską suwerenność za priorytety wymagające przesunięcia zasobów. Jednocześnie sygnatariusze sprzeciwiają się nowemu wspólnemu zadłużeniu i oczekują ograniczenia propozycji Komisji o „kilkaset miliardów euro”.
Nie jest więc całkiem precyzyjne określanie tej grupy mianem „koalicji nordyckiej”. Norwegia i Islandia nie należą do UE, państwa bałtyckie znalazły się w obecnym sporze budżetowym po przeciwnej stronie, a Holandia, Austria i przede wszystkim Niemcy są równie istotnymi uczestnikami układu. Można natomiast mówić o północnym rdzeniu określonego sposobu myślenia o integracji europejskiej, którego Dania, Szwecja i Finlandia są trwałym elementem. Jego obecna forma ma długą genealogię i nie pojawiła się wraz z negocjacjami budżetu 2028–2034.
Jednym z jej bezpośrednich źródeł była powstała w 2018 roku tzw. Nowa Liga Hanzeatycka. Ministrowie finansów Holandii, Danii, Szwecji, Finlandii, Irlandii, Estonii, Łotwy i Litwy wystąpili wówczas ze wspólnym stanowiskiem wobec reformy Unii Gospodarczej i Walutowej. Akcentowali odpowiedzialność państw za własną politykę gospodarczą, dyscyplinę rynkową, rozwój jednolitego rynku i unikanie rozbudowanych mechanizmów transferowych. Fiński minister finansów Petteri Orpo wskazywał wówczas wprost na znaczenie odpowiedzialności państw za własne finanse oraz dyscypliny rynkowej. Geneza tej współpracy była również związana z Brexitem. Wielka Brytania przez lata stanowiła ważną przeciwwagę dla bardziej etatystycznych i redystrybucyjnych koncepcji integracji, a mniejsze, otwarte gospodarki północnej Europy zaczęły szukać nowej konfiguracji pozwalającej wspólnie oddziaływać na agendę UE.
Druga linia prowadzi przez „oszczędną czwórkę” – Frugal Four. Austria, Dania, Holandia i Szwecja występowały wspólnie w negocjacjach perspektywy finansowej 2021–2027, domagając się ograniczenia wzrostu budżetu i przeciwstawiając zwiększaniu transferów konieczność reform, odpowiedzialności krajowej i koncentracji środków na nowych priorytetach. W lutym 2020 roku przywódcy tej czwórki uzgodnili nawet, że będą działać wspólnie i zaakceptują nowy budżet tylko jako grupa. Finlandia nie zawsze zajmowała identyczne stanowisko – w 2019 roku jej ówczesny rząd nawet dystansował się od Hansa Group – co przypomina, że mamy do czynienia z elastyczną koalicją interesów, a nie trwałym blokiem instytucjonalnym.
Obecna konfiguracja jest jednak jakościowo silniejsza. Do państw „oszczędnych” dołączyły Niemcy, co zasadniczo zmienia ciężar polityczny grupy. „Financial Times” szacuje, że sześć państw odpowiada za około 40 proc. finansowania unijnego budżetu. Ich stanowisko nie sprowadza się również do prostego postulatu oszczędności. Przyjmują, że nowy budżet może być większy od obecnego, ale jego wzrost ma być umiarkowany, a struktura wydatków radykalnie przebudowana. Więcej pieniędzy powinno trafiać na bezpieczeństwo, obronę, innowacje i konkurencyjność, natomiast wszystkie dotychczasowe kategorie wydatków mają uczestniczyć w finansowaniu tej zmiany. Jest to zatem nie tyle klasyczna polityka cięć, ile postulat realokacji unijnego budżetu z polityk redystrybucyjnych ku politykom zwiększającym zdolności całej Unii. Ten kierunek częściowo odpowiada samej filozofii projektu Komisji. Proponowane niemal 2 bln euro ma być skoncentrowane w znacznie prostszej strukturze, z dużym Europejskim Funduszem Konkurencyjności finansującym m.in. technologie, przemysł, bezpieczeństwo, obronę, przestrzeń kosmiczną i transformację przemysłową. Komisja proponuje jednocześnie połączenie funduszy spójności, rolnictwa, rybołówstwa, migracji i części instrumentów bezpieczeństwa w narodowych i regionalnych planach partnerstwa. Spór nie dotyczy więc wyłącznie tego, czy Unia powinna finansować nowe priorytety. Dotyczy przede wszystkim tego, czy mają one zostać sfinansowane przez zwiększenie całego budżetu, nowe zasoby własne i wspólne zadłużenie, czy przez ograniczenie dotychczasowych transferów.
W tym miejscu pozycja Polski wyraźnie rozchodzi się ze stanowiskiem państw nordyckich. Warszawa opowiada się również za zwiększeniem wydatków na bezpieczeństwo, odporność, technologie i konkurencyjność, ale nie akceptuje założenia, że powinno się to odbywać kosztem polityki spójności i rolnictwa. We wrześniu premier Donald Tusk argumentował za większym budżetem UE, łącząc potrzebę finansowania nowych funkcji geopolitycznych z utrzymaniem silnego wsparcia dla rolnictwa. MFiPR równolegle określa bezpieczeństwo, innowacje i technologie jako podstawowe priorytety polskiego planowania na lata 2028–2034, ale podkreśla potrzebę utrzymania polityki spójności, terytorialnego równoważenia rozwoju i silnej roli regionów w zarządzaniu funduszami.
Jeszcze wyraźniej pokazuje to układ koalicyjny. W czerwcu 2026 roku 17 państw „Friends of Cohesion”, wśród nich Polska, Hiszpania, Włochy oraz wszystkie trzy państwa bałtyckie – Estonia, Łotwa i Litwa – domagało się ochrony polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i polityki rybołówstwa przed finansowaniem nowych priorytetów poprzez ich ograniczenie. Oznacza to bardzo interesującą zmianę w stosunku do Hansa 2.0. Estonia, Łotwa i Litwa w 2018 roku współtworzyły razem z Danią, Szwecją i Finlandią północny, liberalno-fiskalny blok reformujący EMU. Osiem lat później, gdy przedmiotem negocjacji stał się realny podział niemal dwóch bilionów euro, Bałtowie znaleźli się wraz z Polską po stronie obrońców spójności, a Nordycy po stronie państw domagających się głębokiej przebudowy struktury wydatków. Jest to bardzo dobry przykład tego, dlaczego północ Europy nie powinna być traktowana jako jednolity blok polityczny.
Ma to bezpośrednie znaczenie dla koncepcji polskiego „zwrotu północnego”. W dziedzinie bezpieczeństwa zbieżność interesów Polski i państw nordyckich jest obecnie wyjątkowo duża. Wejście Finlandii i Szwecji do NATO zasadniczo zmieniło architekturę bezpieczeństwa Morza Bałtyckiego. W czerwcu 2026 roku Polska i Szwecja ustanowiły Pakt dla Morza Bałtyckiego, obejmujący współpracę polityczną, wojskową i przemysłowo-obronną; oba państwa określiły się przy tym jako kluczowi uczestnicy wzmacniania bezpieczeństwa regionu i zadeklarowały wspólną ocenę podstawowych zagrożeń. Współpraca nordycka sama jednocześnie przesuwa się coraz wyraźniej od tradycyjnej koordynacji politycznej w stronę realnych zdolności – przykładem jest wrześniowa deklaracja państw nordyckich o współpracy w zakresie bezpieczeństwa dostaw w warunkach kryzysu i wojny.
Nie wynika jednak z tego automatyczna wspólnota interesów Polski i Nordyków w innych politykach UE. Bezpieczeństwo zbliża Polskę do północy, ale budżet pokazuje granice tego zbliżenia. Polska pozostaje dużym państwem o znaczących potrzebach infrastrukturalnych, terytorialnych i rolnych oraz dużym beneficjentem polityki spójności. Dania, Szwecja i Finlandia należą do grupy rozwiniętych gospodarek, dla których relatywnie większe znaczenie mają jakość jednolitego rynku, innowacyjność, technologie, bezpieczeństwo i kontrola wielkości transferów. Te różnice nie są incydentalne. Wynikają z odmiennej struktury gospodarek, pozycji netto wobec budżetu oraz historycznie ukształtowanych modeli polityki europejskiej. Jednocześnie obecny spór pokazuje również obszar realnej konwergencji. Polska nie znajduje się już po prostu po stronie państw broniących tradycyjnej polityki redystrybucyjnej. Jej własna agenda obejmuje bezpieczeństwo, odporność, technologie i konkurencyjność – czyli znaczną część katalogu postulowanego przez koalicję północno-zachodnią. Różnica dotyczy przede wszystkim źródła finansowania nowych priorytetów oraz skali ochrony polityki spójności i WPR, a nie samej potrzeby przeorientowania UE na bezpieczeństwo i rozwój technologiczny.
To właśnie stanowi najważniejszy kontekst dla „zwrotu północnego”. Nie należy rozumieć go jako wejścia Polski do jednolitego bloku państw nordyckich ani oczekiwać automatycznej synchronizacji stanowisk w Brukseli. Bardziej trafne jest postrzeganie go jako narastającej wspólnoty interesów w określonych funkcjach: bezpieczeństwie Bałtyku, obronie, ochronie infrastruktury krytycznej, energetyce, innowacjach, mobilności, odporności społeczeństw i rozwoju technologii. W innych sprawach – szczególnie w polityce rolnej, spójnościowej, wielkości budżetu i wspólnym zadłużeniu – interesy mogą pozostawać odmienne. Paradoksalnie może to oznaczać dojrzalszy charakter północnego kierunku polskiej polityki europejskiej. Trwałe zbliżenie nie wymaga identyczności interesów. Wymaga istnienia wystarczająco dużego pola wspólnych interesów, aby różnice w innych obszarach nie rozrywały współpracy. Dzisiejsza konfiguracja wokół budżetu pokazuje jednocześnie oba elementy – bardzo daleko idącą polsko-nordycką konwergencję geopolityczną oraz trwałą różnicę w politycznej ekonomii integracji europejskiej.
Najciekawszym efektem negocjacji 2028–2034 może być więc nie samo rozstrzygnięcie, ile środków otrzymają rolnictwo, regiony czy obronność. Będzie nim odpowiedź na pytanie, czy nowa geopolityczna wspólnota interesów północnej i wschodniej części UE potrafi wytworzyć również nowy kompromis gospodarczy. Polska znajduje się w tym układzie w szczególnej pozycji. W dziedzinie bezpieczeństwa coraz mocniej przesuwa się ku północy, natomiast w polityce budżetowej pozostaje związana z państwami Europy Środkowej, Południowej i Bałtyckiej broniącymi silnej polityki spójności. To nie sprzeczność „zwrotu północnego”, lecz jedno z jego podstawowych uwarunkowań.
