Tomasz Augustyn

Nowa ustawa o rozwoju miast to nie tylko stracona szansa, ale też potencjalne ryzyko pogłębienia ustrojowych i rozwojowych deficytów.

Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast, mimo ambicji uporządkowania polityki terytorialnej, ujawnił istotne deficyty koncepcyjne i implementacyjne, co przełożyło się na jego chłodne, a miejscami wyraźnie krytyczne przyjęcie w środowisku samorządowym. Szczególnie wyraźny sprzeciw artykułują samorządy województw, które wskazują na fundamentalny brak równowagi między deklarowaną ideą a proponowanymi mechanizmami zarządzania rozwojem. W ich ocenie projekt reprodukuje asymetrie pomiędzy dużymi ośrodkami miejskimi a mniejszymi miastami, zamiast je niwelować. Krytyce poddawana jest zwłaszcza arbitralność doboru miast objętych wsparciem oraz sposób alokacji środków, który nie wynika z przejrzystych, obiektywnych kryteriów rozwojowych, lecz sprawia wrażenie selektywnego i uznaniowego.

Zastanawiające pozostaje przy tym relatywnie słabe artykułowanie analogicznych zastrzeżeń przez inne korporacje samorządowe, w szczególności te reprezentujące jednostki potencjalnie najbardziej narażone na negatywne konsekwencje koncentracji impulsów rozwojowych w wybranych ośrodkach. W warunkach, w których projektowane rozwiązania mogą prowadzić do dalszego pogłębiania dysproporcji terytorialnych, można byłoby oczekiwać bardziej zdecydowanej i skoordynowanej reakcji ze strony środowisk reprezentujących mniejsze miasta, gminy peryferyjne czy obszary tracące funkcje społeczno-gospodarcze. Tymczasem obserwowana powściągliwość sugeruje istnienie głębszych problemów strukturalnych w obrębie samego sektora samorządowego.

Wskazuje to na znaczące rozproszenie interesów i brak realnej agregacji preferencji w ramach istniejących reprezentacji instytucjonalnych. Korporacje samorządowe, zamiast pełnić funkcję platformy wypracowywania spójnych stanowisk, często odzwierciedlają wewnętrzne zróżnicowanie swoich członków, których interesy są niejednokrotnie sprzeczne – zarówno w wymiarze funkcjonalnym (metropolie vs. ośrodki subregionalne vs. gminy wiejskie), jak i fiskalnym czy inwestycyjnym. W efekcie dochodzi do sytuacji, w której formułowane stanowiska są kompromisowe do tego stopnia, że tracą swoją siłę oddziaływania lub wręcz unikają jednoznacznych ocen najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań. Słaba artykulacja sprzeciwu wobec omawianego dokumentu może być przejawem ograniczonej zdolności instytucjonalnej do prowadzenia zaawansowanej analizy polityk publicznych. Ocena długookresowych skutków koncentracji interwencji rozwojowych wymaga zaplecza analitycznego, dostępu do danych oraz kompetencji w zakresie modelowania procesów społeczno-gospodarczych. Nie wszystkie organizacje samorządowe dysponują takimi zasobami, co ogranicza ich zdolność do wczesnego identyfikowania ryzyk oraz budowania przekonujących, opartych na dowodach argumentacji. Nie można wreszcie wykluczyć wpływu czynników politycznych, w tym relacji z administracją rządową oraz uwarunkowań partyjnych. Część korporacji może przyjmować strategię ostrożnościową, unikając otwartej krytyki projektów legislacyjnych w obawie przed pogorszeniem relacji z decydentami centralnymi lub utratą dostępu do środków finansowych. Tego rodzaju „miękka konformizacja” osłabia jednak funkcję kontrolną i opiniodawczą, jaką powinny pełnić organizacje reprezentujące interesy samorządów. Wreszcie, obserwowany brak wyraźnego sprzeciwu może wynikać z krótkookresowej perspektywy decyzyjnej, w której potencjalne, selektywne korzyści (np. możliwość zakwalifikowania się do systemu wsparcia przez część członków danej korporacji) przeważają nad świadomością długofalowych kosztów systemowych. W takiej logice racjonalność indywidualna poszczególnych jednostek prowadzi do suboptymalnych rezultatów na poziomie całego systemu samorządowego.

Łącznie wskazuje to na istotny deficyt zdolności do formułowania wspólnego, strategicznego stanowiska wobec kluczowych reform systemowych. Brak silnego, skoordynowanego głosu ze strony szeroko rozumianego sektora samorządowego nie tylko osłabia jego pozycję negocjacyjną wobec rządu, ale również ogranicza jakość samego procesu legislacyjnego, który zostaje pozbawiony pełnowartościowego, wielostronnego sprzężenia zwrotnego. W dłuższej perspektywie może to prowadzić do utrwalania rozwiązań pogłębiających nierównowagi terytorialne, przy jednoczesnym braku efektywnych mechanizmów ich korygowania.

Na poziomie systemowym projekt nie spełnia fundamentalnego kryterium adekwatności wobec jednego z najważniejszych procesów strukturalnych zachodzących we współczesnych gospodarkach, jakim jest rosnąca rola obszarów metropolitalnych jako biegunów wzrostu, innowacji i koncentracji kapitału ludzkiego. Wbrew deklaracjom i oczekiwaniom nie przyjmuje on perspektywy funkcjonalnej, która w polityce terytorialnej stanowi dziś standard analityczny i operacyjny, lecz pozostaje osadzony w tradycyjnym, administracyjnym ujęciu przestrzeni. Tym samym nie tworzy spójnych ram zarządzania dla obszarów, których realne procesy rozwojowe wykraczają poza granice jednostek samorządu terytorialnego, a więc dla faktycznych układów miejskich opartych na powiązaniach gospodarczych, komunikacyjnych i społecznych. Brak rzeczywistej ustawy metropolitalnej oznacza w praktyce utrzymanie fragmentarycznego modelu zarządzania, w którym kluczowe funkcje – takie jak planowanie przestrzenne, organizacja transportu publicznego, polityka mieszkaniowa czy koordynacja inwestycji infrastrukturalnych – pozostają rozproszone między wieloma podmiotami o często rozbieżnych interesach i ograniczonej zdolności do współdziałania. Projekt nie wprowadza efektywnych mechanizmów integracji zarządzania na poziomie obszarów funkcjonalnych, nie definiuje jednoznacznie kompetencji struktur metropolitalnych ani nie zapewnia im stabilnych źródeł finansowania. W konsekwencji nie odpowiada na kluczowe wyzwania, takie jak suburbanizacja, presja na infrastrukturę, nierównowagi na rynku pracy czy rosnące koszty świadczenia usług publicznych w warunkach rozlewania się miast.

Ułomne potraktowanie wymiaru metropolitalnego w złożoności jego uwarunkowań regionalnych i ponadregionalnych oznacza de facto zaniedbanie w polityce państwa głównego wektora konkurencyjności gospodarki krajowej. To właśnie największe ośrodki miejskie i ich obszary funkcjonalne generują znaczną część PKB, przyciągają inwestycje zagraniczne i stanowią węzły sieci globalnych powiązań, ale też oddziałują na przestrzeń w szerszym wymiarze, niż tylko otaczające je bezpośredni gminy. Brak adekwatnych instrumentów zarządzania tym poziomem osłabia zdolność państwa do wykorzystania efektów aglomeracji, a jednocześnie utrudnia dyfuzję procesów rozwojowych do otaczających obszarów. W rezultacie zamiast świadomie zarządzać relacją metropolia–peryferia, projekt pozostawia ją w dużej mierze mechanizmom spontanicznym, co zwiększa ryzyko pogłębiania się nierówności terytorialnych.

Skala tych mankamentów przekłada się na szerokie spektrum niezadowolenia wśród interesariuszy, obejmujące zarówno część środowisk samorządowych, jak i ekspertów polityki rozwoju. W wymiarze politycznym istotnie podnosi to prawdopodobieństwo zakwestionowania projektu na dalszych etapach procesu legislacyjnego. Ustawa w obecnym kształcie stwarza bowiem dogodne pole do jej krytyki z różnych, często sprzecznych pozycji – zarówno jako rozwiązanie niewystarczająco ambitne wobec wyzwań metropolitalnych, jak i jako instrument potencjalnie wzmacniający nierównowagi kosztem mniejszych ośrodków. W tym kontekście należy brać pod uwagę scenariusz, w którym głowa państwa zdecyduje się na jej zawetowanie, wykorzystując argumentację odwołującą się do potrzeby ochrony obszarów peryferyjnych i równoważenia rozwoju terytorialnego. Taka narracja jest politycznie nośna i wpisuje się w szersze napięcia między centrami wzrostu a „Polską lokalną”. Fakt, że projektodawcy nie uwzględnili w wystarczającym stopniu tego wymiaru konfliktu interesów, wskazuje na istotny deficyt realizmu politycznego w procesie legislacyjnym. Niedoszacowanie zarówno reakcji interesariuszy, jak i potencjalnych konsekwencji politycznych proponowanych rozwiązań prowadzi do sytuacji, w której projekt – zamiast porządkować system – staje się kolejnym źródłem napięć, a jego szanse na skuteczne wdrożenie ulegają wyraźnemu ograniczeniu.

W efekcie całościowa ocena projektu pozostaje negatywna – zarówno w wymiarze strategicznym, jak i operacyjnym. Debata wokół ustawy nie przyczyniła się do realnego postępu w rozwiązywaniu kluczowych problemów na styku administracji rządowej i samorządowej, a proponowane instrumenty nie wzmacniają zdolności państwa do prowadzenia skutecznej polityki terytorialnej. Co więcej, osłabiają one potencjał interwencyjny średniookresowej strategii rozwoju kraju, dla której ustawa miała stanowić istotne narzędzie operacjonalizacji celów. W konsekwencji państwo nie tylko nie konsoliduje swojej roli w obszarze zarządzania terytorialnego, ale wręcz ujawnia strukturalne słabości w tym zakresie. Jest to szczególnie niepokojące w kontekście narastających wyzwań o charakterze strategicznym i egzystencjalnym, które wymagają wysokiej sprawności instytucjonalnej oraz zdolności do skoordynowanego działania na wszystkich poziomach zarządzania publicznego.

Sfera zarządzania lokalnością i regionami stanowi jedno z kluczowych, a jednocześnie niedostatecznie wykorzystanych pól odbudowy zaufania obywateli do państwa. To właśnie na tym poziomie – najbliższym codziennym doświadczeniom mieszkańców – państwo może najpełniej ujawniać swoją sprawczość, racjonalność działania oraz zdolność do dostarczania konkretnych, mierzalnych efektów polityk publicznych. W przeciwieństwie do poziomu ogólnokrajowego, silnie obciążonego konfliktem politycznym i narracjami ideologicznymi, zarządzanie terytorialne oferuje przestrzeń bardziej pragmatyczną, zorientowaną na rozwiązywanie realnych problemów: dostępności usług publicznych, jakości infrastruktury, planowania przestrzennego czy lokalnych rynków pracy.

W tym sensie polityka regionalna i lokalna może pełnić funkcję „strefy racjonalności” w systemie państwa – obszaru, w którym dominują kryteria efektywności, adekwatności i długofalowej użyteczności społecznej, a nie krótkookresowe kalkulacje polityczne. Odpowiednio zaprojektowane mechanizmy współpracy między administracją rządową a samorządową, oparte na przejrzystych zasadach, stabilnych regułach finansowania i jasno określonych kompetencjach, mogą budować poczucie przewidywalności i instytucjonalnej wiarygodności państwa. To z kolei stanowi jeden z najskuteczniejszych sposobów przeciwdziałania tendencjom populistycznym, które rozwijają się przede wszystkim tam, gdzie występuje deficyt zaufania, poczucie marginalizacji oraz brak widocznych efektów działania instytucji publicznych. Co więcej, sfera zarządzania terytorialnego ma potencjał do wzmacniania więzi społecznych i budowania kapitału społecznego poprzez włączanie różnych aktorów – samorządów, organizacji społecznych, biznesu i mieszkańców – w procesy współdecydowania o kierunkach rozwoju. Dobrze funkcjonujące mechanizmy partycypacyjne, oparte na realnym wpływie, a nie jedynie formalnych konsultacjach, mogą przyczyniać się do depolaryzacji debaty publicznej i wyłączania części zagadnień rozwojowych z bieżącego sporu politycznego. W takim modelu kwestie infrastrukturalne, przestrzenne czy gospodarcze stają się przedmiotem technicznej i eksperckiej deliberacji, a nie narzędziem mobilizacji politycznej.

Na obecnym etapie jest to jednak w dużej mierze potencjał niewykorzystany. Proponowane rozwiązania ustrojowe nie tylko nie wzmacniają tej funkcji, ale w wielu aspektach mogą ją osłabiać. Brak spójnych, czytelnych reguł zarządzania, niedookreślone kompetencje, uznaniowość w dystrybucji środków czy pomijanie kluczowych poziomów koordynacji (np. metropolitalnego) sprzyjają raczej erozji zaufania niż jego odbudowie. Zamiast kreować przestrzeń stabilności i przewidywalności, system staje się bardziej podatny na arbitralność decyzji oraz konflikt interesów między różnymi szczeblami władzy. W konsekwencji utrwalany jest deficyt instytucjonalny, w którym państwo nie jest postrzegane jako neutralny i racjonalny koordynator procesów rozwojowych, lecz jako aktor selektywnie dystrybuujący zasoby. Taki stan rzeczy nie tylko ogranicza skuteczność polityk publicznych, ale również wzmacnia podatność systemu na napięcia społeczne i polityczne. W sytuacji narastających wyzwań – zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych – brak wykorzystania potencjału zarządzania terytorialnego jako narzędzia odbudowy zaufania i stabilizacji systemu państwowego należy uznać za istotną słabość strategiczną.