Tomasz Augustyn

Luksemburg: kiedy obszar funkcjonalny staje się realnym narzędziem polityki rozwoju

Przypadek Luksemburga i otaczającego go Wielkiego Regionu jest szczególnie interesujący z punktu widzenia podejścia, które Instytut Studiów Regionalnych od kilku lat konsekwentnie rozwija: procesy społeczne, gospodarcze, transportowe czy środowiskowe należy rozpoznawać i organizować w takiej skali przestrzennej, w jakiej rzeczywiście zachodzą, a nie wyłącznie w granicach jednostek administracyjnych. W tekstach i analizach ISR poświęconych obszarom funkcjonalnym punkt wyjścia został sformułowany jednoznacznie: inwestycje, przepływy ludzi, infrastruktura, bezrobocie, edukacja czy presja środowiskowa mają własne zasięgi przestrzenne, które tylko częściowo pokrywają się z granicami gmin, powiatów czy regionów. Obszary funkcjonalne nie są więc przede wszystkim konstrukcjami planistycznymi, lecz „żywymi systemami oddziaływania”, które administracja powinna rozpoznawać i wspierać. Luksemburg pokazuje, co dzieje się wtedy, gdy taki sposób myślenia przestaje być wyłącznie postulatem metodologicznym, a staje się elementem architektury polityki publicznej.

Punktem wyjścia jest skala dysproporcji między terytorium administracyjnym państwa a przestrzenią jego rzeczywistego funkcjonowania. Kirsti Hagemann w opublikowanym przez CIPU opracowaniu „Cooperation beyond borders: Luxembourg’s cross-border functional areas” (https://cipu.lu/2026/09/23/cooperation-beyond-borders-luxembourgs-cross-border-functional-areas/) zwraca uwagę, że liczący nieco ponad 660 tys. mieszkańców Luksemburg jest jednym z najmniejszych państw Europy, ale jego rzeczywisty obszar funkcjonalny rozciąga się daleko poza granice państwowe. Około 230 tys. osób codziennie dojeżdża do pracy w Luksemburgu z Francji, Belgii i Niemiec, co odpowiada niemal połowie jego rynku pracy. Autorka ujmuje istotę problemu lapidarnym stwierdzeniem: “Housing markets, transport networks, healthcare facilities and labour markets do not stop at national borders.” To właściwie definicja problemu obszaru funkcjonalnego w jednym zdaniu. Państwo może kończyć się na granicy, system społeczno-gospodarczy – nie.

Nie chodzi przy tym wyłącznie o dojazdy do pracy. Silny luksemburski rynek pracy generuje popyt mieszkaniowy po francuskiej, belgijskiej i niemieckiej stronie granicy. Decyzja infrastrukturalna podjęta w jednym państwie może zwiększać ruch lub powodować przeciążenie infrastruktury w drugim. System usług publicznych jest wykorzystywany przez populację, której przestrzeń codziennej aktywności nie odpowiada podziałowi administracyjnemu. Rzeki, doliny, parki przyrodnicze i ekosystemy także nie respektują granic politycznych. Autorka podkreśla więc, że inwestycje infrastrukturalne, rynek mieszkaniowy, ochrona przyrody, mobilność i świadczenie usług tworzą układ wzajemnych zależności, którym żadna z zainteresowanych administracji nie jest w stanie skutecznie zarządzać samodzielnie.

Przypadek luksemburski jest czymś więcej niż interesującym przykładem współpracy transgranicznej. Kluczowe jest bowiem przejście od uznania istnienia powiązań funkcjonalnych do podporządkowania im części systemu programowania rozwoju. Luksemburski Programme Directeur d’Aménagement du Territoire – PDAT – uwzględnia transgraniczne obszary działania jako część krajowej polityki przestrzennej. Są one równocześnie powiązane ze Schematem Rozwoju Terytorialnego Wielkiego Regionu – SDTGR. Oznacza to stworzenie pomostu między planowaniem krajowym, współpracą ponadregionalną i działaniem lokalnym. Nie powstaje odrębna administracja zastępująca państwo, region czy gminę. Powstaje natomiast dodatkowy poziom organizowania polityki publicznej odpowiadający rzeczywistej geografii problemu. To rozróżnienie jest bardzo ważne również dla polskiej dyskusji. Myślenie funkcjonalne bywa u nas niesłusznie utożsamiane z postulatem zmiany granic, konsolidacji gmin albo tworzenia kolejnych szczebli administracyjnych. Tymczasem konsekwentnie podkreślamy coś przeciwnego: nie potrzeba gwałtownego przebudowywania granic ani mnożenia struktur, lecz zmiany logiki diagnozowania, programowania i finansowania rozwoju. Luksemburg dostarcza bardzo dobrego praktycznego potwierdzenia tej tezy. Granice administracyjne pozostają nienaruszone. Kompetencje państw, regionów i samorządów nie znikają. Nad nimi budowana jest natomiast architektura koordynacji dla tych procesów, które mają inny zasięg niż kompetencje pojedynczej administracji.

Szczególnie interesujący jest sposób, w jaki koncepcja została związana z mechanizmem finansowania. W ramach programu Interreg VI Grande Région 2021–2027 około 47 mln euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a więc ponad jedna czwarta budżetu EFRR programu, przeznaczono właśnie na obszary funkcjonalne i realizowane w nich przedsięwzięcia. Utworzono dziewięć takich obszarów, z których Luksemburg uczestniczy w siedmiu. Wszystkie dziewięć było już aktywnych od marca 2025 roku. Nie jest to zatem tylko zmiana terminologii stosowanej w dokumentach strategicznych. Za rozpoznaną strukturą funkcjonalną podążają pieniądze, procedury wyboru projektów i odpowiedzialność instytucjonalna. Jeszcze ważniejsze są warunki uznania danego terytorium za obszar funkcjonalny. Samo sąsiedztwo administracyjne nie wystarcza. Wymagane są istniejące relacje społeczno-gospodarcze, jasno określona przestrzeń działania, zintegrowana strategia rozwoju transgranicznego oraz struktura zarządcza zdolna do jej wdrażania. W praktyce otrzymujemy więc sekwencję: realne powiązania → diagnoza przestrzeni → delimitacja → strategia → governance → portfel projektów → finansowanie → realizacja. To zasadniczo odwraca częstą praktykę, w której partnerstwo terytorialne powstaje dlatego, że pojawił się konkurs finansowy, a jego granice są dobierane do wymagań programu. W modelu funkcjonalnym instrument finansowy ma obsługiwać wcześniej rozpoznany system zależności.

Bardzo istotna jest także różnorodność siedmiu obszarów obejmujących Luksemburg. Nie ma jednego uniwersalnego typu „obszaru funkcjonalnego”. Alzette–Belval jest silnie zurbanizowaną aglomeracją przecinającą granicę francusko-luksemburską, w której wspólne zarządzanie dotyczy między innymi rozwoju przestrzennego i transformacji ekologicznej. Dolina Górnej Mozeli opiera się na wspólnym systemie osadniczym, krajobrazie, gospodarce turystycznej, mobilności oraz wielowiekowych relacjach po obu stronach granicy niemiecko-luksemburskiej. Luxembourg–Wallonie Sud ma bardziej miejski charakter i obejmuje m.in. dostęp do transportu oraz ochrony zdrowia. Z kolei Mëllerdall–Our–Südeifel obejmuje przede wszystkim tereny wiejskie i parki przyrodnicze, a jego agendę tworzą środowisko, mobilność, tożsamość regionalna i jakość życia. TNT Chiers–Alzette wyrasta natomiast ze wspólnego postindustrialnego krajobrazu dolin rzecznych dawnego zagłębia stalowego.

To szczególnie cenna lekcja. Obszar funkcjonalny nie musi być wyznaczany wyłącznie przez oddziaływanie miasta centralnego. Może powstawać wokół rynku pracy, układu transportowego, doliny rzecznej, wspólnego środowiska przyrodniczego, usług publicznych, struktury turystycznej, dziedzictwa przemysłowego albo kombinacji kilku takich zależności. Jest to fundamentalne dla bardziej dojrzałego rozumienia polityki terytorialnej. O ile miejskie obszary funkcjonalne pozostają jednym z najbardziej oczywistych przejawów funkcjonalizacji przestrzeni, o tyle sprowadzenie całej koncepcji do relacji „miasto – strefa dojazdów” byłoby nadmiernym uproszczeniem. Luksemburg pokazuje raczej mozaikę systemów funkcjonalnych o różnej geometrii, nakładających się na podział administracyjny. W tym sensie bliskie jest to założeniu, że region nie powinien być traktowany jako jednorodna powierzchnia zamknięta granicą województwa, lecz jako układ przecinających się systemów. Rynek pracy ma inną geografię niż ochrona zdrowia, transport publiczny, gospodarka wodna czy turystyka. Także obszar funkcjonalny nie musi być raz na zawsze jednolitą konstrukcją obejmującą wszystkie zagadnienia. Granice oddziaływania poszczególnych procesów mogą być różne. Administracja powinna zatem nie tyle „ustanawiać” funkcjonalność, ile ją obserwować, identyfikować i tworzyć dla niej zdolność do wspólnego działania.

Na uwagę zasługuje również sposób rozumienia governance. W poszczególnych obszarach wykorzystywane są odmienne struktury: europejskie ugrupowania współpracy terytorialnej, agencje międzygminne, stowarzyszenia transgraniczne czy inne istniejące organizacje współpracy. W Alzette–Belval wspólny mechanizm decyzyjny obejmuje przedstawicieli państwa, władz lokalnych oraz struktur regionalnych z obu stron granicy, w innych przypadkach podstawą zarządzania stały się już istniejące organizacje lokalne. Nie chodzi więc o zastosowanie jednego ustrojowego modelu. Instytucja jest pochodną funkcji i dojrzałości współpracy, a nie odwrotnie. Warto przy tym dostrzec ryzyko, które pojawia się wraz z instytucjonalizacją tego podejścia. Każdy obszar funkcjonalny, kiedy zostaje objęty programem, delimitacją, budżetem i procedurami, może stopniowo przekształcić się z instrumentu odpowiadającego na zmieniające się relacje w kolejną administracyjną „skorupę”. Doświadczenia programu były już przedmiotem wspólnej refleksji jego uczestników. Raport podsumowujący dyskusje dziewięciu obszarów funkcjonalnych w 2025 roku wskazywał nie na potrzebę porzucenia modelu, lecz jego doprecyzowania, wzmocnienia strukturalnego i uproszczenia, zwłaszcza w zakresie granic, ról, governance i zarządzania projektami. To cenna przestroga. Funkcjonalność trzeba stale weryfikować, ponieważ procesy przestrzenne są dynamiczne, podczas gdy instytucje mają naturalną tendencję do utrwalania raz przyjętych granic i procedur.

Z polskiego punktu widzenia przypadek ten ma znaczenie wykraczające daleko poza klasycznie rozumianą współpracę transgraniczną. W rzeczywistości pokazuje mechanizm, który można stosować również wewnątrz województw i pomiędzy nimi. Granica gminy, powiatu lub województwa może tworzyć dokładnie ten sam problem zarządczy, choć oczywiście w mniejszej skali prawnej niż granica państwowa. Jeżeli mieszkańcy jednej gminy pracują, uczą się, korzystają ze szpitala i transportu w drugiej, jeżeli zlewnia, system komunikacyjny czy rynek mieszkaniowy obejmują kilka jednostek, to każda z nich prowadząca samodzielną politykę inwestycyjną optymalizuje jedynie fragment systemu. Powstają wówczas koszty zewnętrzne, których tradycyjny budżet administracyjny nie pokazuje. Na Pomorzu Zachodnim szczególnie czytelny jest w tym kontekście przypadek Szczecina i jego transgranicznego otoczenia. Już wcześniejsza analiza ISR wskazywała pogranicze jako przykład przestrzeni, w której relacje ludzi, rynku i instytucji rozwijają się bez respektowania administracyjnej logiki granicy, a jej nagłe „włączenie” ujawnia faktyczny stopień integracji systemu. Lekcja luksemburska podpowiada, aby pójść dalej niż tradycyjna współpraca projektowa. Sensowne byłoby myślenie o różnych, częściowo nakładających się przestrzeniach funkcjonalnych obejmujących np. transgraniczny rynek pracy Szczecina, mobilność i transport, system Zalewu Szczecińskiego, turystykę, ochronę środowiska, wybrane usługi publiczne czy system energetyczny. Ich granice nie musiałyby być identyczne, ponieważ nie są identyczne procesy, które je tworzą.

Najważniejsza różnica między podejściem luksemburskim a nadal częstą praktyką polską dotyczy zatem kolejności myślenia. Nie rozpoczyna się od pytania, jakie jednostki administracyjne mają wspólnie aplikować o pieniądze. Najpierw identyfikuje się rzeczywisty system terytorialny, jego przepływy, problemy i potencjały. Następnie określa się przestrzeń, w której można racjonalnie oddziaływać na te procesy. Potem tworzy się strategię i mechanizm zarządzania, a dopiero na końcu uruchamia finansowanie. To właśnie jest praktyczna treść polityki prowadzonej w logice obszarów funkcjonalnych.

Przypadek Luksemburga pokazuje więc nie tyle triumf współpracy transgranicznej, ile dojrzewanie terytorialnego modelu zarządzania rozwojem. Państwo i samorząd zachowują swoje granice i kompetencje, ale przestają zakładać, że granice te wyznaczają jednocześnie geografię procesów społecznych i ekonomicznych. Polityka regionalna zaczyna odczytywać przestrzeń taką, jaka jest, zamiast wymuszać na niej zgodność z mapą administracyjną. Właśnie to jest najważniejszym punktem stycznym doświadczenia Wielkiego Regionu z podejściem proponowanym przez ISR: podział terytorialny pozostaje stelażem administracji, natomiast obszary funkcjonalne powinny stawać się podstawową geometrią rozpoznawania procesów, programowania interwencji i organizowania współpracy. W tym sensie doświadczenie Luksemburga nie jest egzotycznym przypadkiem małego państwa. Jest dobrze rozwiniętym laboratorium rozwiązania problemu, z którym coraz wyraźniej mierzą się także polskie regiony.