Tekst został opublikowany w portalu Międzynarodowego Centrum Obrony i Bezpieczeństwa (ICDS), wiodącego estońskiego think-tanku specjalizującym się w polityce zagranicznej, bezpieczeństwie i kwestiach obronnych: https://icds.ee/en/baltic-states-would-wish-germanys-new-government-step-up-in-defence-and-step-back-from-russia/
Tony Lawrence
Gdy nowy rząd pod przewodnictwem kanclerza Olafa Scholza przejmuje władzę, wypada zapytać, czego państwa bałtyckie chcą od Niemiec pod względem bezpieczeństwa i czego realistycznie mogą oczekiwać?
Niemcy należą do najważniejszych sojuszników Estonii, Łotwy i Litwy. Są bez wątpienia zaangażowanym członkiem transatlantyckiej wspólnoty bezpieczeństwa, podzielającym te same wartości i działającym na rzecz tych samych celów strategicznych, co inne liberalne demokracje. Jednak Niemcy często podążają inną drogą do tych celów i działają w sposób trudny do przyjęcia dla państw bałtyckich. Na przykład w miarę rozwoju kryzysu ukraińskiego Niemcy uniemożliwiły Estonii wysyłanie haubic niemieckiego pochodzenia na Ukrainę, podczas gdy brytyjskie loty wojskowe przewożące tam broń omijały niemiecką przestrzeń powietrzną. Nie po raz pierwszy Niemcy zostały oskarżone o niszczenie solidarności NATO.
Międzynarodowa postawa Niemiec ma głębokie korzenie. W 1985 roku Richard von Weizsäcker, prezydent Republiki Federalnej Niemiec, a później zjednoczonych Niemiec w latach 1984-1994, ogłosił 8 maja 1945 r. „dniem wyzwolenia” Niemiec i wezwał wszystkich Niemców do przyjęcia odpowiedzialności swojego kraju za zbrodnie nazizmu. Zbiorowa wina wojenna narodu niemieckiego – Kollektivschuld – i ich wdzięczność za odbudowę Niemiec po zakończeniu II wojny światowej były kluczowymi czynnikami kształtującymi podejście Niemiec do spraw międzynarodowych. Niemcy dążą do działania w strukturach wielostronnych, a nie na własną rękę, opowiadają się za coraz głębszą integracją europejską, dążą do rozwiązań dyplomatycznych i unikają konfrontacji, a także podejrzliwie podchodzą do roli siły militarnej, utrzymując siły zbrojne słabsze, niż mogłyby to uzasadniać rozmiary i siła gospodarcza kraju.
Obrona: Chodzenie po linie …
Do czasu przystąpienia do NATO w 1955 roku Niemcy szybko zbudowały Bundeswerę jako jeden z najsilniejszych elementów zimnowojennych struktur wojskowych Sojuszu, wyposażonych w tym 12 ciężkich dywizji i ponad tysiąc samolotów bojowych. Niemniej po zakończeniu zimnej wojny Niemcy znacznie ograniczyły wydatki na obronę i utrzymywały niskie budżety obronne, nawet gdy pogorszyło się środowisko bezpieczeństwa w Europie. Dopiero około 2017 roku Bundeswehra zaczęła korzystać ze znaczącego wzrostu wydatków. Do dziś Niemcy, największa gospodarka NATO w Europie, znajdują się w dolnej jednej trzeciej państw członkowskich Sojuszu pod względem wydatków na obronę jako udziału w PKB (podobnie jak Włochy i Hiszpania, odpowiednio czwarta i piąta co do wielkości gospodarka Europy NATO). Niemcy nie spełnią zobowiązania NATO do Inwestycji Obronnych z 2014 r., zgodnie z którym przywódcy NATO zgodzili się osiągnąć do 2024 r. wydatki na obronę na poziomie 2% PKB i nie spodziewają się osiągnąć tego celu do 2031 r. Jest to głęboko rozczarowujące dla Estonii, Łotwy i Litwy, lokujących się wśród najmniejszych gospodarek NATO w Europie, ale też trzech z dziesięciu członków Sojuszu, którzy już przekraczają cel NATO.
W wyniku tak niskiego poziomu wydatków Niemcy kroczą po linie, jeśli chodzi o ich wkład militarny w bezpieczeństwo Europy, w tym w bezpieczeństwo regionu bałtyckiego. Z jednej strony były najczęstszym uczestnikiem natowskiej misji Baltic Air Policing, wykonując 13 rotacji od 2005 roku. Niemcy są krajem ramowym dla wzmocnionej wysuniętej obecności NATO na Litwie, gdzie dowodzi siedmionarodową grupą bojową i zapewnia około 500 żołnierzy. Dwukrotnie dowodziły natowską Grupą Zadaniową Bardzo Wysokiej Gotowości, a ponownie przejmą tę rolę w 2023 roku. Grupa zadaniowa, stale zdolna do przemieszczenia się w ciągu kilku dni w celu obrony każdego sojusznika, składa się z 5000 żołnierzy brygad lądowych oraz komponentów morskich, powietrznych i specjalnych.
Niemcy są również państwem ramowym dla dwóch nowych dowództw struktury sił NATO, które mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa Bałtyku – Dowództwa Bałtyckiego Komponentu Morskiego w Rostocku i Połączonego Dowództwa Wsparcia w Ulm. Ponadto, poprzez Koncepcję Narodów Ramowych, Niemcy budują wielonarodowe formacje wojskowe wokół jąder jednostek niemieckich w celu zachęcania do rozwoju zdolności w ścisłej zgodności z procesem planowania obronnego NATO oraz zwiększania interoperacyjności i gotowości. Chociaż w systemie tym uczestniczą wszystkie trzy państwa bałtyckie, udział Litwy, poprzez przynależność brygady zmechanizowanej Żelazny Wilk do dywizji armii niemieckiej, jest najbardziej zaawansowany.
Wiele z tych inicjatyw było przynajmniej częściowo odpowiedzią na nielegalną aneksję Krymu przez Rosję w 2014 roku. Świadczą one o zwiększonym zaangażowaniu Niemiec we wzmacnianie Bundeswehry i NATO, w szczególności w obronę zbiorową. Obiecany wkład Niemiec w tę podstawową misję – w tym trzy nowoczesne dywizje wojskowe, kilka skrzydeł myśliwskich i zasoby morskie dla eskorty konwojów transatlantyckich oraz operacji na wodach przybrzeżnych i płytkich wodach bałtyckich – byłby w istocie największym ze wszystkich europejskich sojuszników.
… bez siatki bezpieczeństwa
Niestety, tym obietnicom obronnym, a wraz z nimi wiarygodności odstraszania i postawy obronnej NATO, zagrażają powolne postępy w modernizacji Bundeswehry. Jedną z konsekwencji jej specjalnego statusu jako armii parlamentarnej – Parlamentsheer – jest godny podziwu poziom przejrzystości dla społeczeństwa w odniesieniu do jej stanu. W ramach rutynowej kontroli wydatków na obronę i ich wyników, a także jako rzeczniczka personelu sił zbrojnych, parlamentarna komisarz ds. sił zbrojnych, którą obecnie jest Eva Högl, publikuje roczne sprawozdanie, które jest również tłumaczone na język angielski i szeroko dostępne.
Wydanie z 2020 roku (opublikowane w lutym 2021 r.), podobnie jak wiele wcześniejszych, jest otrzeźwiającą lekturą. Komisarz z zadowoleniem przyjmuje zwiększenie budżetu obronnego, ale zauważa, że przydział środków na zamówienia pozostaje skromny i ubolewa nad powolnym i biurokratycznym procesem zamówień w dziedzinie obronności, który opóźnił większość dużych programów zakupowych. Zauważa ona, że brak personelu powyżej młodszych rang wynosi około 18%, a niektóre specjalizacje – na przykład piloci odrzutowców i śmigłowców – doświadczają niedoborów wynoszących około 50%. Informuje, że gotowość operacyjna głównego sprzętu ustabilizowała się na niskim poziomie około 70% według obliczeń Ministerstwa Obrony i nie więcej niż 50% według Stowarzyszenia Bundeswehry, co oznacza, że to, co jest wymagane do podjęcia operacji, musi zostać mobilizowane dużym wysiłkiem i z brakami akceptowanymi gdzie indziej, począwszy od szkolenia aż po rozmieszczenie operacyjne.
Chociaż istnieją jasne punkty, obraz, który maluje komisarz, jest w większości ponury. Są to głęboko zakorzenione i długotrwałe problemy, których nie da się łatwo rozwiązać bez znacznego wzrostu wydatków na obronę. Niestety, większość prognoz wskazuje, że wydatki na obronność w nadchodzących latach będą dalekie od wartości, które resort obrony ocenia jako potrzebne do wypełnienia zobowiązań obronnych Niemiec. Osiągnięcie celu, jakim jest stworzenie trzech nowoczesnych, w pełni wyposażonych dywizji, jest mało prawdopodobne – niemieccy analitycy uważają, że do 2031 r. można osiągnąć jedyną dywizję. Stwarza to negatywne konsekwencje dla postawy obronnej i odstraszania NATO w północno-wschodniej Europie.
Europa Endlos
Skłonność Niemiec do multilateralizmu i integracji sprawiła, że stały się one kluczowym państwem członkowskim UE. Była to siła napędowa w rozwoju Unii, a osobisty stempel Angeli Merkel był bardzo widoczny w przełomowych politykach, takich jak ratowanie strefy euro i kryzys migracyjny w 2015 roku. Rzeczywiście, reputacja Merkel jako pragmatyczki, ale nie wizjonerki, może dobrze pasować do UE jako całości. Niemcy postrzegają Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa UE jako istotne narzędzie do podniesienia międzynarodowego profilu Europy, ale do niedawna unikały odgrywania aktywnej roli w kształtowaniu Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, której rozwój przez ostatnie dwadzieścia lat przebiegał – lub w większości nie postępował – zgodnie z przeciwstawnymi stanowiskami Francji i Wielkiej Brytanii.
Po Brexicie Niemcy, nie mogąc już liczyć na to, że Wielka Brytania zahamuje unijną politykę obronną, zaczęły wykazywać się bardziej aktywnym przywództwem również w tym obszarze. Odzwierciedlając wieloletnie poglądy na temat centralnego miejsca NATO w dziedzinie obrony oraz znaczenia UE jako niezbędnych ram politycznych, Niemcy naciskają na politykę obronną, która kładzie nacisk na operacje cywilne zamiast wojskowych, nakłada mniej ambitne wymagania wojskowe na państwa członkowskie i jest inkluzywna, a nie tylko dostępna dla bardziej zdolnych militarnie. Takie podejście, protransatlantyckie, na mniejszą skalę i pozwalające wszystkim państwom członkowskim na zajęcie miejsca przy stole, jest zasadniczo zgodne z tym, co Estonia, Łotwa i Litwa są gotowe zaakceptować, nawet jeśli państwa bałtyckie obawiają się, że samo istnienie wymiaru obronnego UE grozi roztrwonieniem cennych zasobów obronnych, alienacją USA i osłabieniem NATO. Pomimo powiązań polityki bałtycko-niemieckiej, różne rozmiary i zdolności przemysłu obronnego obu stron nakładają praktyczne ograniczenia na aspekt obronności UE, wobec którego kraje bałtyckie są najbardziej pozytywnie nastawione. Zmierzają do jej wykorzystania jako narzędzia do wspólnego rozwijania europejskiego potencjału wojskowego.
Stanowisko Niemiec w szeroko dyskutowanej kwestii pozycji Europy na świecie w stosunku do innych głównych aktorów jest również bliższe stanowisku Estonii, Łotwy i Litwy. Ich koncepcja „suwerenności strategicznej” swą retoryką mniej kłuje w oczy niż promowana przez Francję „europejska autonomia strategiczna” i jest merytorycznie szersza, obejmując również idee zmniejszenia zależności energetycznej i technologicznej.
Podejścia wschodnie
Niemcy są centralnym graczem w relacjach Europy z Rosją. Powiązania między oboma krajami są szerokie i głębokie, a podejście Niemiec nie zawsze jest zgodne z podejściem ich partnerów. Stosunki Niemiec z Rosją, pozostające pod wpływem winy wojennej, na której Moskwa chętnie gra, są postrzegane przez kraje bałtyckie i inne jako zbyt miękkie i przychylne. Ostpolitik, polityka lat 1970., poprzez którą Niemcy Zachodnie pod rządami kanclerza Willy’ego Brandta dążyły raczej do zbliżenia niż konfrontacji z Niemiecką Republiką Demokratyczną i innymi państwami na wschodzie, była co najmniej zgodna z szerszą polityką odprężenia Zachodu, prowadzoną w szczególności przez prezydenta Richarda Nixona. Niemcy kontynuowały jednak stosunki i dialog z Rosją nawet w czasach, gdy ich sojusznicy uznawali takie próby za naiwne, bezowocne, działające na rękę Rosji, a gdy zagrożone są interesy handlowe Niemiec, wręcz oportunistyczne. Na przykład Angela Merkel mogła stanowczo potępić aneksję Krymu przez Rosję, mówiąc Bundestagowi w marcu 2014 r., że format G8 jest martwy i że dołączy do reszty UE w nakładaniu sankcji. Nie przeszkodziło to jednak Joe Kaeserowi, szefowi Siemensa, w rozmowie na temat niemiecko-rosyjskich specjalnych stosunków gospodarczych na spotkaniu z Władimirem Putinem w Moskwie tydzień później.
Projekty gazociągów Nord Stream i Nord Stream 2 stały się symbolem widocznej gotowości Niemiec do poszukiwania pozytywnych relacji z Rosją, nawet gdy sojusznicy rozpaczają, że szkodzi to ich własnym i ich interesom bezpieczeństwa. Ponad połowa niemieckiego gazu, który z kolei stanowi ponad jedną czwartą zużycia energii pierwotnej w Niemczech, jest importowana z Rosji. Ten poziom zależności, który ma miejsce od umowy podpisanej między Rosją a Republiką Federalną Niemiec w 1970 roku, jest nie tylko słabością gospodarczą. Jak powiedział Leonid Breżniew członkom partii w 1971 roku: „Klucz jest w naszych rękach. Gaz tu – twarda waluta tam. To wielka kwestia gospodarcza i polityczna”.
Nord Stream jest triumfem rosyjskiej polityki zagranicznej, nie tylko ze względu na swoje gospodarcze znaczenie dla Moskwy, ale także ze względu na podział, jaki zasiał wśród państw zachodnich. Był ostro zwalczany przez wielu sojuszników, w tym Estonię, Łotwę i Litwę, sankcjonowany przez Trumpa, ale ostatecznie po umiejętnym niemieckim lobbingu akceptowany przez administrację Joe Bidena. Być może było nieuniknione, że Nord Stream 2 stanie się, w obliczu pewnego oporu ze strony Niemiec, centralnym punktem w dyskusjach na temat możliwych sankcji w odpowiedzi na kryzys ukraiński i obecnie stanowi poważny test dla nowego rządu Niemiec.
Die Mensch-Maschine
Olaf Scholz objął urząd kanclerza Niemiec w grudniu 2021 r., przewodnicząc federalnej koalicji rządowej własnej Partii Socjaldemokratycznej, Zielonych i liberałów z FDP. Podczas gdy koalicja obiecuje dalekosiężny program modernizacji kraju, analitycy zgadzają się, że z zewnątrz rząd Scholza raczej nie będzie wyglądał zupełnie inaczej niż jego poprzednik. Chociaż w utrzymującej się niestabilności Niemiec jest wiele do przyjęcia, perspektywa ta będzie czymś w rodzaju rozczarowania – ale nie niespodzianką – dla państw bałtyckich. Chcieliby, aby nowy rząd Niemiec wzmocnił obronę i wycofał się z bliskości z Rosją.
Pocieszające jest to, że Niemcy zachowają silne podejście transatlantyckie i zaangażowanie w obronę poprzez NATO. Obawy, że antynuklearne głosy w koalicji spowodują ich wycofanie się z natowskich porozumień o podziale nuklearnym, dzięki którym broń jądrowa jest przechowywana na terytoriach i dostarczana przez samoloty należące do sojuszników niejądrowych, prawdopodobnie nie zostaną zrealizowane, chociaż rząd nadal będzie musiał podejmować niepopularne decyzje dotyczące zastąpienia starzejącej się floty samolotów Tornado. Mówi się nawet o zwiększeniu wydatków na obronę – zgodnie z propozycją przewodniczącego Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa Wolfganga Ischingera, koalicja zobowiązała się do wydawania 3% PKB na obronę, rozwój i dyplomację, ale nie sprecyzowała, w jaki sposób zostanie to podzielone. Jednak jakikolwiek wzrost wydatków na obronę będzie prawdopodobnie zbyt mały i nastąpi zbyt późno, aby odwrócić degradację Bundeswehry i pozwolić Niemcom na pełne i terminowe dostarczenie obiecanego wkładu w obronę zbiorową NATO. Oczywiście nie będzie to mile widziane przez państwa bałtyckie, które postrzegają modernizację obronności Niemiec jako istotny element wzmocnienia odstraszania i obrony w Europie Północno-Wschodniej. Być może najlepsze, na co mogą liczyć, to to, że zobowiązania Niemiec do bezpieczeństwa regionu bałtyckiego nie osłabną. W związku z tym strategia bezpieczeństwa narodowego, obiecana w pierwszym roku nowego rządu, będzie kluczowym dokumentem dla decydentów i analityków.
Estonia, Łotwa i Litwa będą również uważnie obserwować podejście nowego rządu do europejskiej obrony, w szczególności w pierwszej połowie 2022 r., kiedy Francja obejmie prezydencję w Radzie UE, i będą oczekiwać od rządu Scholza potwierdzenia kluczowej roli francusko-niemieckiego partnerstwa jako motoru Europy. Koalicja pragnie podkreślić znaczenie wzmocnienia Europy i zwiększenia jej suwerenności strategicznej, a także zreformowania i zbudowania struktur zarządzania kryzysowego w UE. Wypowiedzi te kontrastują z wypowiedziami ostatniej minister obrony Merkel, Annegret Kramp-Karrenbauer, zdecydowanej krytyczki europejskiej autonomii strategicznej.
Ale największym sprawdzianem nowego rządu w oczach bałtyckich sojuszników będą jego relacje z Rosją w trakcie i po kryzysie ukraińskim. Dzięki Nord Stream 2 Niemcy mają znaczny wpływ na Rosję, a ich stanowisko w sprawie skali i zakresu ewentualnych sankcji będzie miało duży wpływ na każdy pakiet, który może zostać uzgodniony w UE. Jeśli Ukraina 2014 była sygnałem alarmowym dla Niemców, przypominającym im, że geopolityka i siła militarna mogą nadal odgrywać zasadniczą rolę w kształtowaniu kontynentu europejskiego i muszą spotkać się z zdecydowaną reakcją, to Ukraina 2022 powinna być alarmem przeciwpożarowym. Kraje bałtyckie i inne kraje z pewnością ocenią wiarygodność Niemiec jako sojusznika nie tylko w złych czasach, ale także w dobrych. Będą sprawdzać, czy jest gotowa bardziej przeciwstawić się krnąbrności Rosji, nawet gdy zagraża to jej interesom gospodarczym, czy też będzie dążyć do szybkiego powrotu do normalnej działalności. Koalicja obiecała nowe podejście, ale zasadniczo Niemcy wydają się nie widzieć sprzeczności między silnym poparciem dla swoich bałtyckich sojuszników a stosunkami z Rosją, które opierają się w dużej mierze na dialogu i współzależności – to dwie strony tego samego medalu bezpieczeństwa. Państwa bałtyckie ze swojej strony mogą pokładać większą wiarę w podejście Niemiec. Estonia, Łotwa i Litwa mogą oczekiwać, że Niemcy nadal będą zagorzałym obrońcą swojego bezpieczeństwa, ale różne perspektywy ich i Niemiec prawdopodobnie nadal będą źródłem nieporozumień i frustracji.
Tony Lawrence jest szefem programu polityki i strategii obronnej w ICDS.