Tomasz Augustyn
Po co nam właściwie planowanie strategiczne, może wystarczą rekomendacje?
„Rekomendacje dla planowania realizacji z zakresu polityki regionalnej w strategiach rozwoju – do stosowania do czasu przyjęcia przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.”, opracowane zostały przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej – pisaliśmy o tym TUTAJ. Ich wydanie znajduje podstawę prawną w art. 3a pkt 4b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2025 r. poz. 198, 1846), zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego koordynuje przygotowanie oraz realizację strategii rozwoju współfinansowanych ze środków krajowych i zagranicznych między innymi poprzez wydawanie rekomendacji dotyczących przygotowywania projektów strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3–6 ustawy. Kompetencja ta obejmuje zatem dokumenty wyznaczające kierunki rozwoju sektorów, dziedzin, regionów, rozwoju przestrzennego oraz strategie rozwoju województw. Już sama konstrukcja analizowanego dokumentu, a zwłaszcza zawarte w jego tytule sformułowanie wskazujące na jego „stosowanie do czasu przyjęcia przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.”, rodzi jednak pytania wykraczające poza ocenę jego treści. Dotyczą one przede wszystkim miejsca rekomendacji w systemie zarządzania strategicznego państwa, ich relacji do dokumentów strategicznych oraz granic kompetencji koordynacyjnych ministra wobec funkcji właściwej strategii rozwoju kraju. To właśnie te kwestie wydają się najistotniejsze z punktu widzenia spójności całego systemu prowadzenia polityki rozwoju.
Przedstawiony dokument rodzi fundamentalne wątpliwości nie tyle na poziomie poszczególnych zapisów, ile przede wszystkim na poziomie swojej pozycji w systemie zarządzania rozwojem państwa. Największe zastrzeżenia budzi zawarte już w tytule sformułowanie, zgodnie z którym „Rekomendacje dla planowania realizacji z zakresu polityki regionalnej w strategiach rozwoju” mają być „stosowane do czasu przyjęcia przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.”. Wbrew pozorom nie jest to wyłącznie kwestia redakcyjna. Użyte określenie dotyka samej istoty systemu strategicznego państwa, relacji pomiędzy aktami planowania rozwoju oraz źródeł legitymacji dla działań podejmowanych przez administrację publiczną. W konsekwencji wymaga ono znacznie głębszej refleksji niż jedynie ocena zawartości merytorycznej dokumentu.
Pojęcie „stosowania” ma w języku prawnym i administracyjnym charakter wyjątkowo silny. Nie oznacza ono jedynie możliwości zapoznania się z dokumentem czy wykorzystania go jako materiału pomocniczego. W praktyce administracyjnej sugeruje istnienie określonego wzorca postępowania, względem którego powinny być oceniane działania podejmowane przez podmioty zobowiązane do prowadzenia polityki rozwoju. Stosowanie oznacza zatem pewien obowiązek uwzględniania dokumentu w procesie przygotowywania strategii, formułowania celów, kierunków działań oraz sposobów ich realizacji. Jeżeli dokument ma być „stosowany”, powinien jednocześnie posiadać dostatecznie jasną legitymację merytoryczną oraz systemową, pozwalającą uzasadnić, dlaczego właśnie jego ustalenia mają stanowić punkt odniesienia dla kolejnych dokumentów strategicznych. Tymczasem analizowane „Rekomendacje…” nie spełniają tego warunku. W obecnej postaci nie odwołują się do żadnej diagnozy stanu rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, nie przedstawiają wizji rozwoju Polski, nie wskazują katalogu wartości stanowiących podstawę proponowanych rozwiązań, nie identyfikują wyzwań rozwojowych ani nie formułują przesłanek uzasadniających proponowane kierunki działań. Dokument nie zawiera również odwołań do procesów zachodzących w gospodarce, społeczeństwie, przestrzeni czy środowisku, które mogłyby uzasadniać proponowane rozwiązania. Oznacza to, że pomiędzy rekomendacjami a rzeczywistością społeczną nie istnieje żaden opisany związek przyczynowo-skutkowy. Powstaje dokument normatywny pozbawiony własnej argumentacji. W praktyce oznacza to, że rekomendacje funkcjonują jako swoisty akt sprawczości administracyjnej niewynikający z wcześniej zdefiniowanego obrazu rzeczywistości. Nie wiadomo bowiem, jakie problemy mają rozwiązywać, jakie cele osiągać ani jakie procesy rozwojowe uzasadniają ich przyjęcie. Dokument nie przeprowadza odbiorcy od diagnozy do rekomendacji. Przedstawia wyłącznie rezultat końcowy w postaci zaleceń, których źródło pozostaje niewidoczne. W efekcie trudno mówić o klasycznej logice dokumentu strategicznego, opartej na sekwencji: diagnoza – prognoza – wizja – cele – kierunki działań – instrumenty realizacji.
To właśnie w tym miejscu pojawia się zasadniczy problem związany z użytym sformułowaniem „do stosowania do czasu przyjęcia przez Radę Ministrów Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.”. W klasycznym modelu zarządzania strategicznego dokument wyższego rzędu pełni funkcję podstawowego punktu odniesienia dla dokumentów niższego poziomu. Strategie sektorowe, regionalne oraz lokalne zachowują wobec niego relację spójności, wynikającą zarówno z zapisów ustawowych, jak i z logiki planowania publicznego. Jeżeli jednak przed przyjęciem strategii krajowej pojawia się dokument, który ma być stosowany w analogiczny sposób, rodzi się pytanie o jego rzeczywistą funkcję systemową. Powstaje bowiem sytuacja, w której państwo sugeruje możliwość prowadzenia polityki rozwoju przy wykorzystaniu dokumentu, który sam nie posiada cech strategii. Nie określa wizji państwa, nie definiuje modelu rozwoju, nie formułuje priorytetów, nie określa relacji pomiędzy politykami sektorowymi ani nie wyznacza sposobu rozwiązywania konfliktów pomiędzy celami publicznymi. Trudno więc wskazać, w jaki sposób strategie regionalne czy sektorowe miałyby zachowywać wobec niego wymaganą ustawowo spójność.
Można wręcz postawić pytanie bardziej fundamentalne: skoro możliwe jest wydanie dokumentu mającego być „stosowanym” w procesie przygotowywania strategii rozwoju, mimo że nie posiada on cech strategii, to jaka pozostaje właściwie funkcja samej Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.? Jeżeli administracja publiczna może wykonywać funkcję koordynacyjną poprzez wydawanie rekomendacji zastępujących w praktyce dokument strategiczny, wówczas strategiczny charakter przyszłej Strategii Rozwoju Polski ulega częściowemu osłabieniu. Powstaje bowiem wrażenie, że pomiędzy strategią a rekomendacjami zachodzi różnica przede wszystkim formalna, a nie funkcjonalna. Nie jest to wyłącznie problem teoretyczny. Zarządzanie strategiczne opiera się na hierarchii dokumentów oraz jednoznacznym określeniu źródeł legitymacji dla poszczególnych rozstrzygnięć. Strategia krajowa posiada szczególny status właśnie dlatego, że jest przyjmowana przez Radę Ministrów po przeprowadzeniu określonego procesu analitycznego, konsultacyjnego oraz decyzyjnego. Jeżeli jej funkcje mogą zostać częściowo przejęte przez dokument rekomendacyjny przygotowany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, zaciera się granica pomiędzy koordynacją a faktycznym wyznaczaniem kierunków polityki rozwoju.
Można oczywiście argumentować, że art. 3a pkt 4b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyznaje ministrowi kompetencję do wydawania rekomendacji dotyczących przygotowania projektów strategii rozwoju. Jest to jednak kompetencja o charakterze pomocniczym i koordynacyjnym. Ustawodawca nie tworzy w tym miejscu alternatywnego instrumentu prowadzenia polityki rozwoju ani zastępczej strategii państwa. Sens rekomendacji polega raczej na ujednolicaniu warsztatu planistycznego, wskazywaniu dobrych praktyk, interpretowaniu przepisów lub proponowaniu określonych standardów metodologicznych. Nie powinny one natomiast pełnić funkcji substytutu dokumentu strategicznego. Tymczasem sformułowanie „do stosowania do czasu przyjęcia Strategii Rozwoju Polski do 2035 r.” sugeruje właśnie taką rolę. Nie wiadomo jednak, co konkretnie miałoby oznaczać owo stosowanie. Czy strategie wojewódzkie mają uwzględniać zawarte tam delimitacje? Czy mają przejmować proponowane kierunki działań? Czy mają dostosowywać własne cele do rekomendacji? Czy może jedynie brać je pod uwagę podczas prac analitycznych? Dokument nie odpowiada na żadne z tych pytań.
Brakuje również określenia zakresu obowiązywania rekomendacji. Nie wiadomo, czy mają charakter wyłącznie metodologiczny, czy również merytoryczny. Nie wiadomo, czy odstępstwo od rekomendacji wymaga uzasadnienia, czy też stanowi jedynie jedną z dopuszczalnych możliwości projektowania strategii. Dokument nie określa również relacji pomiędzy rekomendacjami a obowiązującymi strategiami sektorowymi, Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego czy innymi dokumentami rządowymi pozostającymi nadal w obrocie prawnym. Szczególnie problematyczny jest również brak jakiejkolwiek aksjologii dokumentu. Każda strategia rozwoju opiera się na określonym systemie wartości, nawet jeżeli nie jest on wyrażony wprost. Decyzje dotyczące priorytetów rozwojowych wynikają z przyjętej wizji państwa, modelu społeczno-gospodarczego oraz rozumienia dobra wspólnego. Analizowane rekomendacje nie prezentują żadnego z tych elementów. Nie wiadomo więc, jakie wartości uzasadniają proponowane rozwiązania oraz dlaczego właśnie one mają być stosowane przez autorów strategii regionalnych.
Podobny problem dotyczy delimitacji przedstawionych w dokumencie. Same delimitacje nie stanowią jeszcze instrumentu polityki regionalnej. Są jedynie narzędziem identyfikacji określonych typów obszarów lub problemów przestrzennych. Aby mogły pełnić funkcję operacyjną, muszą zostać powiązane z odpowiednimi instrumentami interwencji, mechanizmami finansowania, zasadami monitorowania oraz sposobami ewaluacji efektów. W analizowanym dokumencie takie powiązanie nie występuje. Delimitacje funkcjonują niejako w próżni instytucjonalnej, nie wiadomo bowiem, jakie konsekwencje praktyczne miałoby wywoływać ich zastosowanie. W rezultacie dokument sprawia wrażenie funkcjonowania pomiędzy dwoma porządkami. Z jednej strony nie posiada cech strategii rozwoju. Z drugiej strony wykracza poza klasyczne rozumienie rekomendacji metodologicznych. Tworzy swoistą kategorię pośrednią, która nie znajduje jednoznacznego umocowania ani w logice zarządzania strategicznego, ani w systemie źródeł planowania rozwoju.
Konsekwencją takiej konstrukcji może być również osłabienie przewidywalności całego systemu polityki rozwoju. Autorzy strategii regionalnych mogą mieć trudność z określeniem rzeczywistego znaczenia dokumentu. Nie wiadomo bowiem, czy jego zapisy będą później przeniesione do Strategii Rozwoju Polski do 2035 r., czy też zostaną zmienione. W efekcie powstaje ryzyko projektowania dokumentów regionalnych względem punktu odniesienia, który sam ma charakter tymczasowy i którego trwałość nie została przesądzona. W tym sensie najbardziej problematyczne nie są nawet konkretne rozwiązania proponowane w „Rekomendacjach…”, lecz sam fakt przypisania im funkcji dokumentu „do stosowania” w okresie poprzedzającym przyjęcie strategii krajowej. Taka konstrukcja odwraca bowiem logikę planowania strategicznego. Zamiast najpierw zdefiniować wizję rozwoju państwa, następnie określić wynikające z niej cele, a dopiero później formułować zalecenia dotyczące ich realizacji, proponuje się rozpoczęcie procesu od rekomendacji funkcjonujących bez własnego strategicznego zaplecza.
Z perspektywy zasad prowadzenia polityki rozwoju bardziej uzasadnione wydawałoby się wyraźne określenie, że dokument ma charakter wyłącznie metodologiczny i służy wsparciu warsztatu przygotowywania strategii do czasu uchwalenia Strategii Rozwoju Polski do 2035 r. Jeżeli natomiast intencją autora było nadanie rekomendacjom charakteru merytorycznego punktu odniesienia dla strategii regionalnych i sektorowych, powinny one zostać poprzedzone diagnozą, prognozą, uzasadnieniem aksjologicznym oraz określeniem relacji do przyszłej strategii krajowej. W przeciwnym razie powstaje dokument, który nie jest strategią, ale oczekuje się, że będzie pełnił część jej funkcji. To zaś rodzi uzasadnione pytanie o sens i miejsce samej Strategii Rozwoju Polski w systemie zarządzania rozwojem państwa.
