Tomasz Augustyn

Stoimy w rozkroku między potrzebą regulacji usprawniających funkcjonowanie metropolii a głębszym zagadnieniem logiki rozwoju państwa.

Powołanie metropolii to temat obecny w debacie publicznej od kilku lat. Za rządów PO-PSL przyjęto ustawę, która zakładała istnienie kilkunastu związków. Miały one powstać 1 lipca 2016 roku. Choć ustawę przyjęto, to rząd następnej kadencji nie wydał odpowiednich rozporządzeń do niej. W 2017 roku jako pierwszy w Polsce związek metropolitalny utworzony na mocy odrębnej ustawy powstała Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. Przed tygodniem prezydent Karol Nawrocki wydał oświadczenie za pośrednictwem mediów społecznościowych, w którym poinformował o tym, że podpisał, wyczekiwaną na Pomorzu, ustawę metropolitalną dla Trójmiasta. Jak się wydaje szans na kolejne podobne akty prawne nie widać, choć chętnych do ustanowienia metropolii nie brakuje.

W ostatnich dniach Rada Miejska Wrocławia wyraziła stanowisko, iż kluczową sprawą dla rozwoju metropolii wrocławskiej jest przyspieszenie prac legislacyjnych Rady Ministrów nad ustawą metropolitalną dla Wrocławia. Przeprowadzono drugie czytanie projektu apelu w sprawie ustawy. Inicjatywa ma na celu wywarcie formalnego nacisku na władze centralne w celu nadania Wrocławiowi i okolicznym gminom specjalnego statusu prawnego. Ustawy metropolitalnej dla Warszawy od lat domagają się samorządowcy ze stolicy. Projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie mazowieckim został zaopiniowany przez Walne Zgromadzenie Członków Stowarzyszenia Metropolia Warszawa we wrześniu 2024 r. Kolejny wniosek w tej sprawie został złożony w 2025 roku. Projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym już w grudniu 2016 roku złożyła Nowoczesna. Posłowie odrzucili projekt w pierwszym czytaniu w marcu 2017 roku argumentując wówczas, że zaproponowane w projekcie przepisy „powielają nieracjonalne rozwiązania przyjętej już w ustawie o Związkach Metropolitalnych z 2015 roku”, że projekt „jest co najmniej przedwczesny”, a jego założenia „nie odpowiadają specyfice obszaru”, na terenie którego miałby funkcjonować. W roku 2019 z udziałem prezydent Łodzi Hanny Zdanowskiej, posła do Parlamentu Europejskiego Jerzego Buzka oraz senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego zaanonsowano projekt ustawy o utworzeniu metropolii łódzkiej. Od 7 lutego 2020 roku „leżakuje” on w Sejmie (druk sejmowy nr 285). Wprawdzie 4 marca 2020 r. został skierowany do pierwszego czytania, ale na tym etapie prace legislacyjne nad projektem ustały. We wrześniu 2025 roku Wojewódzka Rada Dialogu Społecznego przyjęła stanowisko, w którym wyraża pełne poparcie dla pomysłu stworzenia metropolii łódzkiej.

Wszystkie miasta liczą na to, że regulacje ustawowe pozwolą rozwiązać problemy wynikające z niedostosowania przepisów i modeli rozwoju do realiów suburbanizacji czy tez eksplozji ruchu samochodowego. Samorządy mówią o braku dobrej oferty komunikacji zbiorowej dla mieszkanek i mieszkańców gmin okalających miasto, których z roku na rok przybywa, planowanej rozbudowie sieci transportu publicznego, potrzebie koordynacji planowania przestrzennego, gospodarki odpadami czy polityki klimatycznej. Niewątpliwą korzyścią byłby dla nich także udział w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) regulowany oczekiwanymi przepisami.

Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wraz z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji koordynuje prace grupy roboczej ds. uregulowań prawnych dla obszarów metropolitalnych. Omawiane są tam projekty ustaw dotyczące zarówno Pomorza, jak i Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, a także założenia polityki metropolitalnej Polski. Przez minione miesiące dyżurną odpowiedzią na pytania o losy kolejnych inicjatyw metropolitalnych była zapowiedź wdrożenia projektu ustawy, która nieszczęśliwie została zatytułowana jako regulująca kwestie zrównoważonego rozwoju miast. Miała być ostrzem interwencji dla celów zdefiniowanych w „Strategii rozwoju Polski do 2035 r.” Strategia zawisła w politycznej próżni, ustawa wraz z nią, choć trudno oprzeć się wrażeniu, że to kluczowy pomysł zawarty w ustawie – lista miast objętych regulacjami – wywołała burzę i zatrzymał w blokach samą strategię.

Z technicznego punktu widzenia i w bieżącej perspektywie ustawa wychodziła na przeciw potrzebom metropolii i zakładała możliwość powoływania do życia związków rozwojowych, które odpowiadałyby za wdrażanie oczekiwanych rozwiązań w dziedzinie transportu czy gospodarki odpadami. Uzasadnione obawy budził jednak m.in. mechanizm finansowania nowego modelu, a w związku z tym jego pozycja względem całych regionów i obszaru kraju, gdzie nie wszyscy są w stanie korzystać z renty metropolitalnej. U źródeł problemu leży bowiem fundamentalna kwestia , której ustawa nie podejmowała, w istocie chybiając pożądanego celu. Mimo wszystko i na szczęście okazuje się, że w Polsce potrzebna jest zasadnicza dyskusja nie o statusie prawnym, ale przede wszystkim rozwojowym obszarów metropolitalnych, za czym mogłyby i powinny iść regulacje w konkretnych dziedzinach. Metropolie stają się bowiem ważne dla całych regionów, a regiony muszą stać się mądrze potraktowanym aspektem siły państwa. To w tym trójkącie (administracja państwa/samorząd regionalny/metropolie) wykształca się nowa struktura kumulowania potencjałów i dynamizowania procesów rozwojowych. Niedoważenia odpowiedzialności, ale też kulejąca współpraca miedzy poszczególnymi aktorami – to z jednej strony kość niezgody, ale też przedmiot rzeczywistego sporu, a przede wszystkim zarzewie poważniejszych sporów w przyszłości. Punktem wyjścia dla dalszych prac powinno być jednak odejście od dominującej obecnie perspektywy instytucjonalno-prawnej na rzecz spojrzenia strategicznego. Samo stworzenie nowej kategorii jednostki współpracy samorządowej czy wyposażenie jej w określone kompetencje nie rozwiązuje bowiem problemów, które stoją przed polskimi obszarami metropolitalnymi. Status prawny jest jedynie narzędziem, podczas gdy zasadniczym przedmiotem debaty powinien być model rozwoju metropolii, ich miejsce w systemie zarządzania państwem oraz relacje z regionami, których są integralną częścią. Odpowiedź na pytanie, czym ma być polska metropolia za dwadzieścia lub trzydzieści lat, powinna poprzedzać odpowiedź na pytanie, jakie kompetencje należy jej przypisać.

Projektowana ustawa próbowała odpowiadać na część bieżących potrzeb organizacyjnych poprzez stworzenie możliwości powoływania związków rozwojowych odpowiedzialnych za realizację wybranych zadań publicznych, przede wszystkim w obszarach wymagających efektu skali i wysokiego poziomu koordynacji, takich jak transport publiczny, gospodarka odpadami czy planowanie przestrzenne. Tego rodzaju rozwiązania należy ocenić pozytywnie jako próbę dostosowania systemu zarządzania do rzeczywistych obszarów funkcjonalnych, które od dawna przekraczają granice administracyjne pojedynczych gmin. Jednocześnie propozycja ta miała charakter przede wszystkim techniczny i organizacyjny. Nie odpowiadała na pytanie o miejsce metropolii w architekturze rozwoju kraju ani o mechanizmy równoważenia korzyści i kosztów wynikających z koncentracji funkcji metropolitalnych. Najwięcej kontrowersji budziły kwestie finansowania oraz potencjalnego uprzywilejowania wybranych ośrodków. W praktyce oznaczało to próbę stworzenia nowego poziomu redystrybucji środków publicznych bez wcześniejszego określenia jego wpływu na politykę regionalną i spójność terytorialną państwa. Metropolie generują ponadprzeciętne dochody podatkowe, przyciągają inwestycje, kapitał ludzki oraz innowacje, korzystając z efektów aglomeracji i renty metropolitalnej. Równocześnie jednak znaczna część terytorium kraju pozostaje poza zasięgiem tych procesów, a wiele regionów doświadcza odpływu ludności, kapitału i funkcji gospodarczych właśnie do największych ośrodków miejskich. W takich warunkach każda propozycja zwiększenia autonomii finansowej metropolii musi być analizowana nie tylko przez pryzmat efektywności zarządzania, ale również solidarności terytorialnej oraz długookresowej równowagi rozwojowej państwa.

Problem ten prowadzi do znacznie głębszego pytania o filozofię polityki regionalnej. Polska przez ostatnie dekady funkcjonowała pomiędzy dwoma podejściami: wspieraniem biegunów wzrostu oraz dążeniem do bardziej równomiernego rozwoju terytorialnego. W rzeczywistości oba modele nie muszą pozostawać w sprzeczności, jednak wymagają świadomego określenia mechanizmów transferu korzyści rozwojowych z metropolii do ich otoczenia. Siła metropolii nie powinna być rozpatrywana jako wartość sama w sobie, lecz jako instrument wzmacniania konkurencyjności całych regionów i państwa. Oznacza to konieczność budowania trwałych powiązań funkcjonalnych, gospodarczych i instytucjonalnych pomiędzy ośrodkami metropolitalnymi a ich zapleczem regionalnym, zamiast utrwalania modelu konkurencji o zasoby pomiędzy największymi miastami a pozostałymi częściami kraju.

Z tej perspektywy szczególnego znaczenia nabiera relacja pomiędzy administracją rządową, samorządem województwa oraz strukturami metropolitalnymi. W polskim modelu ustrojowym województwo odpowiada za prowadzenie polityki rozwoju w skali regionalnej, podczas gdy metropolie stają się naturalnymi centrami koncentracji kapitału, wiedzy, usług wyższego rzędu oraz innowacji. Brakuje jednak jednoznacznego określenia zasad współpracy pomiędzy tymi poziomami zarządzania. W efekcie pojawiają się napięcia dotyczące podziału kompetencji, źródeł finansowania, priorytetów inwestycyjnych oraz reprezentowania interesów regionu. Nie jest to wyłącznie problem ustrojowy, lecz przede wszystkim problem zarządzania rozwojem w warunkach wielopoziomowego systemu administracyjnego.

W istocie kształtuje się dziś nowy trójkąt rozwojowy obejmujący administrację państwową, samorząd regionalny oraz obszary metropolitalne. To właśnie w tej konfiguracji kumulowane są zasoby finansowe, kompetencyjne i organizacyjne niezbędne do prowadzenia nowoczesnej polityki rozwoju. Państwo pozostaje odpowiedzialne za określenie strategicznych kierunków rozwoju oraz zapewnienie spójności terytorialnej. Samorząd województwa powinien integrować procesy zachodzące w skali całego regionu oraz równoważyć zróżnicowane interesy terytorialne. Metropolie natomiast stają się laboratoriami wzrostu gospodarczego, innowacyjności oraz rozwiązywania najbardziej złożonych problemów funkcjonalnych. Warunkiem powodzenia takiego modelu jest jednak wyraźny podział odpowiedzialności, stworzenie mechanizmów współdecydowania oraz odejście od logiki rywalizacji instytucjonalnej na rzecz partnerskiego współzarządzania. Obszary metropolitalne potrzebne są nie tylko samym sobie, ale przede wszystkim całym regionom samorządowym. Musza być stabilizatorami rozwoju, który nie może ograniczyć się do właściwej im samym dynamiki, w szczególności w realiach kryzysu demograficznego wewnątrzregionalnych peryferii. Brak równowagi pomiędzy przeciwstawnymi tendencjami jest potencjalnie bardzo możliwy i groźny, w wielu miejscach staje się faktem. Polskie metropolie wydają się przy tym zbyt czułe i – mimo wszystko – być może zbyt słabe, by ekspandować na zewnątrz, ku statusowi ośrodków silnych w skali europejskiej bez zaplecza regionalnego, z którym silnie współpracują. Tu już wszyscy pozrywali nisko wiszące owoce, a atrakcyjność gospodarcza, równoważenie zasobów infrastrukturalnych i środowiskowych jak tez odpowiednia fluktuacja zasobów ludzkich między centrami i peryferiami jest delikatnym i podatnym na zakłócenia mechanizmem. Trzeba o niego odpowiednio zadbać, a popsuć naprawdę łatwo. Związki rozwojowe w istocie zmierzały do uzyskania statusu niewypowiedzianego przewrotu w strukturze podziału terytorialnego i powołania nieformalnego czwartego szczebla.

Po drodze pojawia się kilka kolejnych wyzwań, na które ustawa w proponowanej postaci nie odpowiadała, a refleksja o metropoliach jako takich traci z oczu ich niuanse. Ośrodki metropolitalne mimo wszystko sporo różni i różnice te domagają się uwzględnienia w tworzonych regulacjach. Szczecin jest ośrodkiem w istocie transgranicznym, wraz z budową zachodniej obwodnicy miasta ten wymiar związku z zapleczem funkcjonalnym po niemieckiej stronie będzie zyskiwał na znaczeniu. Toruń i Bydgoszcz dzielą ambicje i tendencje do generowania autonomicznych subsystemów, w rzeczy samej dzieli je zauważalny dystans, ale nie mają szansy być quasi – metropolia w dwóch kawałkach. Łódź zmaga się z dalekim cieniem Warszawy. Każdy z tych przypadków rodzi konsekwencje, które utrudniają wypracowanie jednolitego modelu metropolitalnego, ale też rzutują na politykę regionalną. Do tego wszystkiego polska myśl polityczna głęboko zainfekowana jest centralizmem, który utrudnia zarówno dopracowanie się dojrzałego regionalizmu nie mylonego z separatyzmem, jak i gotowości na nowy wymiar autonomii dotyczącej metropolii właśnie.

Znajdujemy w tym wszystkim potwierdzenie kluczowej tezy obecnej w centrum refleksji Instytutu Studiów Regionalnych. Zarządzanie rozwojem terytorialnym kraju wymaga przede wszystkim zwiększenia biegłości w koordynacji funkcjonalnych powiązań wszystkich poziomów i trybów (państwowego i samorządowego) administracji, a dopiero w konsekwencji – autonomizacji i upodmiotowienia poszczególnych jednostek. Racjonalność zarzadzania funkcjonalnego angażuje cały potencjał państwa i wszystkie lokalne interesy w układzie, który nie ogranicza się do wzmocnienia potencjałów, ale też do zapewnienia dyfuzji impulsów. W tym kontekście obecne zatrzymanie prac legislacyjnych może paradoksalnie okazać się korzystne. Pozwala bowiem wrócić do dyskusji nad pytaniami bardziej fundamentalnymi niż sam status prawny metropolii. W pierwszej kolejności należy określić ich funkcję w systemie rozwoju państwa, relacje z polityką regionalną oraz mechanizmy zapewniające dyfuzję efektów wzrostu na otaczające obszary. Dopiero na tej podstawie powinny zostać zaprojektowane rozwiązania instytucjonalne i finansowe, obejmujące poszczególne dziedziny współpracy – od transportu publicznego, przez planowanie przestrzenne i gospodarkę komunalną, po politykę mieszkaniową, transformację energetyczną czy zarządzanie danymi. Oznacza to przejście od dyskusji o ustawie metropolitalnej do dyskusji o nowoczesnej polityce metropolitalnej państwa, której efektem będą nie tylko nowe instytucje, lecz przede wszystkim nowy model współpracy między państwem, regionami i metropoliami. To właśnie brak takiego modelu, a nie brak kolejnej ustawy ustrojowej, wydaje się dziś najważniejszą barierą dalszego rozwoju polskich obszarów metropolitalnych.