Tomasz Augustyn
Ile realnej podmiotowości zachowają regiony, jak szeroko państwo będzie mogło narzucać własne priorytety i czy nowy system finansowania będzie rzeczywiście uwzględniał zróżnicowanie i koszty funkcjonowania takich regionów?
Prace nad Planem Partnerstwa Krajowego i Regionalnego na lata 2028–2034 wchodzą w fazę, w której coraz wyraźniej widać, że przedmiotem uzgodnień nie jest jedynie techniczny podział przyszłych funduszy europejskich. W rzeczywistości rozstrzyga się znacznie więcej – przyszły model polskiej polityki regionalnej, zakres rzeczywistej podmiotowości województw oraz odpowiedź na pytanie, które problemy rozwojowe powinny być finansowane poprzez regionalną politykę spójności, a które należą do odpowiedzialności państwa i powinny posiadać własne krajowe źródła finansowania.
Nowa konstrukcja unijnego budżetu sama sprzyja takiemu przesunięciu debaty. PPKR ma integrować w jednym planie obszary, które dotychczas funkcjonowały w znacznej mierze oddzielnie. Obejmie politykę spójności, politykę rolną, część instrumentów dotyczących rybołówstwa, migracji, zarządzania granicami, bezpieczeństwa czy odporności. Komisja Europejska przedstawia tę zmianę jako sposób zwiększenia elastyczności oraz powiązania inwestycji z reformami i lokalnymi potrzebami. Polski rząd również deklaruje zamiar utrzymania znaczącej roli regionów oraz przygotowywania Planu w formule partnerskiej. Problem polega na tym, że integracja funduszy w jednym planie automatycznie zwiększa pokusę, aby jedną pulą finansową obsłużyć bardzo różne rodzaje polityk publicznych. W ten sposób spór o algorytm alokacji staje się sporem o granice polityki regionalnej.
W wyłaniającym się podejściu centralnym można dostrzec próbę połączenia dwóch mechanizmów. Pierwszy ma charakter klasycznie redystrybucyjny. Środki regionalne są różnicowane zgodnie z poziomem rozwoju regionów, wielkością populacji oraz ich statusem w polityce spójności. Drugi ma charakter selektywny i terytorialny, bowiem część pieniędzy ma zostać powiązana z obszarami szczególnej interwencji wskazywanymi z poziomu krajowego, takimi jak obszary depopulacyjne, terytoria związane z bezpieczeństwem granicznym, transformacją energetyczną czy oddziaływaniem największych projektów państwowych. Robocze założenia przewidują więc rozdzielenie regionalnej części PPKR na komponent bardziej ogólny oraz część służącą realizacji krajowych priorytetów terytorialnych. Z punktu widzenia administracji centralnej ma to swoją logikę. PPKR ma realizować nie tylko tradycyjne cele konwergencji, ale również cele wynikające z procedowanej Strategii Rozwoju Polski i uwzględnione w niej Obszary Strategicznej Interwencji: odporność, bezpieczeństwo, zmiany demograficzne, transformację gospodarczą i energetyczną. Państwo chce więc zachować możliwość kierowania znaczącej części interwencji do terytoriów, które z perspektywy krajowej uznaje za szczególnie istotne.
Regiony patrzą na problem inaczej. Istota ich argumentacji sprowadza się do tego, że regionalna część polityki spójności nie może zostać sprowadzona do mechanizmu wykonawczego dla uprzednio zdefiniowanych priorytetów państwa. Jeżeli województwa mają nadal ponosić odpowiedzialność za transport regionalny, dostępność usług publicznych, infrastrukturę społeczną, gospodarkę wodno-kanalizacyjną, transformację przedsiębiorstw, obszary wiejskie czy terytoria tracące funkcje, muszą posiadać nie tylko formalną odpowiedzialność, ale również odpowiednią swobodę kształtowania interwencji i stabilną pulę środków. Zakres przygotowywanych interwencji regionalnych rzeczywiście obejmuje wiele kosztownych i przestrzennie rozproszonych polityk publicznych. Tutaj sytuuje się zasadnicze źródło konfliktu. Nie chodzi w pierwszej kolejności o to, czy większy udział środków otrzyma jedno czy drugie województwo. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy polityka regionalna ma pozostać polityką zarządzaną terytorialnie, czy coraz większa jej część ma stać się terytorialną emanacją polityk sektorowych państwa.
Szczególnie problematyczna jest rola Obszarów Strategicznej Interwencji. Sama koncepcja OSI jest już osadzona w polskiej polityce regionalnej. W założeniu pozwala odejść od jednolitego traktowania przestrzeni i kierować działania tam, gdzie występuje szczególna koncentracja problemów albo potencjałów. Problem zaczyna się jednak wtedy, gdy OSI przestaje być instrumentem programowania interwencji, a staje się równoległym mechanizmem podziału pieniędzy między województwa.
To zasadnicza różnica. W pierwszym ujęciu państwo wskazuje strategiczne problemy, natomiast region identyfikuje ich rzeczywistą geografię, projektuje instrumenty i finansuje je w ramach swojego programu. W drugim państwo najpierw określa kategorie terytoriów, następnie przypisuje im określone pule, a dopiero potem środki zostają włączone do regionalnych rozdziałów PPKR. Formalnie pozostają regionalne, ale funkcjonalnie znacząca część decyzji została podjęta wcześniej. Taki model może prowadzić do stopniowego ograniczenia realnej decentralizacji bez formalnego odbierania województwom kompetencji. Powstaje przy tym dodatkowy problem metodologiczny: każda centralna delimitacja upraszcza rzeczywistość przestrzenną. Administracja potrzebuje mierzalnych kryteriów i granic. Tymczasem procesy demograficzne, bezpieczeństwo, transformacja gospodarcza czy dostępność usług publicznych nie układają się zgodnie z granicami NUTS, województw ani jednolicie zdefiniowanych kategorii OSI.
Przykład depopulacji dobrze pokazuje skalę problemu. Jeśli do identyfikacji obszarów wymagających wsparcia wykorzystuje się przede wszystkim wielkość PKB na mieszkańca na poziomie stosunkowo dużych jednostek statystycznych, łatwo zgubić gminy i powiaty faktycznie tracące ludność i funkcje. Sam wskaźnik PKB per capita może ponadto zachowywać się paradoksalnie. Przy zmniejszającej się liczbie ludności może rosnąć nawet wtedy, gdy realna kondycja usług publicznych, rynku pracy czy struktury osadniczej się pogarsza. W materiałach analitycznych dotyczących PPKR właśnie ten problem jest wskazywany jako jedna z najpoważniejszych słabości nadmiernie uproszczonej parametryzacji potrzeb terytorialnych.
Jeszcze poważniejsze znaczenie ma kwestia konstrukcji rozważanego podstawowego algorytmu regionalnego. Liczba ludności, poziom PKB per capita i status regionu są zmiennymi czytelnymi, porównywalnymi i łatwymi do zastosowania. Problem w tym, że słabo opisują koszt utrzymywania spójności terytorialnej. Milion mieszkańców rozmieszczonych w zwartej strukturze metropolitalnej i milion mieszkańców rozsianych na rozległym terytorium generują zupełnie inne koszty świadczenia usług. W regionach o niskiej gęstości zaludnienia trzeba utrzymywać dłuższe sieci dróg, wodociągów i kanalizacji, większą liczbę rozproszonych placówek, nierentowne połączenia transportowe i dostępność usług dla małych społeczności. Koszt zapewnienia jednemu mieszkańcowi transportu publicznego, dostępu do opieki zdrowotnej czy infrastruktury komunalnej może być tam znacznie wyższy niż w zwartej aglomeracji. Jeżeli jednocześnie przyszły PPKR przypisuje regionom znaczną odpowiedzialność właśnie za dostępność terytorialną usług, transport, infrastrukturę społeczną i sieci komunalne, nieuwzględnianie kosztu przestrzeni staje się wewnętrznie sprzeczne.
Stąd pojawia się coraz mocniejszy postulat zastąpienia prostego „mieszkańca statystycznego” mieszkańcem przeliczeniowym albo innym wielowymiarowym wskaźnikiem uwzględniającym nie tylko populację i dochód, ale również strukturę demograficzną, dostępność usług, gęstość zaludnienia i przestrzenne koszty prowadzenia polityk publicznych. Samorządy województw odwołują się właśnie do potrzeby poszerzenia podstawowego algorytmu o parametry terytorialno-demograficzne i bardziej kompleksową miarę poziomu rozwoju. Argumentów za takim rozwiązaniem dostarczają w szczególności analizy Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego. To spór znacznie ważniejszy niż techniczna konstrukcja wzoru. W praktyce dotyczy odpowiedzi na pytanie: czy państwo finansuje ludzi, czy również strukturę terytorialną, w której ci ludzie mają mieć zagwarantowany porównywalny dostęp do usług i możliwości rozwoju.
Drugą fundamentalną osią sporu jest granica między polityką spójności a odpowiedzialnością budżetu krajowego. Nowy PPKR ma uwzględniać bezpieczeństwo, odporność, transformację energetyczną, politykę graniczną czy adaptację obszarów związanych z największymi inwestycjami państwa. Są to cele uzasadnione. Kontrowersja dotyczy nie ich znaczenia, lecz źródła finansowania. Jeżeli państwo podejmuje decyzję o budowie strategicznej infrastruktury, prowadzeniu transformacji energetycznej, wzmacnianiu określonego odcinka granicy czy koncentracji inwestycji w konkretnym miejscu, naturalnie powstają koszty dostosowania lokalnego otoczenia: transportu, mieszkań, usług społecznych, szkół, rynku pracy czy infrastruktury komunalnej.
Zasadniczo możliwe są dwa modele. W pierwszym państwo traktuje je jako koszt własnej polityki i finansuje z budżetu krajowego lub centralnej części PPKR, a środki regionalne mają charakter uzupełniający. W drugim część kosztu zostaje pokryta poprzez wcześniejsze wydzielenie środków z puli regionalnej i skierowanie ich do miejsc związanych z priorytetami ogólnokrajowymi. To właśnie drugi model budzi zasadnicze zastrzeżenia. Oznacza bowiem, że strategiczna decyzja państwa jest częściowo finansowana nie przez dodatkowe środki państwowe, lecz poprzez redystrybucję pieniędzy pierwotnie przypisanych do regionalnej polityki rozwoju. Tego rodzaju napięcie jest szczególnie widoczne w odniesieniu do bezpieczeństwa granic, wielkich projektów infrastrukturalnych i transformacji energetycznej. W konsekwencji może powstać paradoks: województwa nieobjęte konkretną centralną kategorią OSI pośrednio współfinansują adaptację terytoriów, które już otrzymują bardzo silny impuls rozwojowy w postaci dużej inwestycji państwa.
Nowy model unijny coraz mocniej integruje fundusze z reformami oraz strategicznymi celami państw. Jest więc naturalne, że rząd chce zapewnić zgodność PPKR ze Strategią Rozwoju Polski do 2035 r. MFiPR publicznie wskazuje, że właśnie cele tej strategii mają stanowić podstawę programowania przyszłego Planu. Faktem jest, że projekt strategii zawisł w proceduralnej próżni, a pomysły jej operacjonalizacji budzą poważne kontrowersje. Jednocześnie istnieje zasadnicza różnica między zgodnością regionalnych programów z celami państwa a centralnym określaniem przestrzennego rozkładu regionalnej części interwencji. Pierwsze jest normalnym elementem wielopoziomowego zarządzania. Państwo określa strategiczne cele, regiony przekładają je na własne uwarunkowania i realizują poprzez regionalne strategie i programy. Drugie prowadzi do sytuacji, w której strategia województwa traci część swojej funkcji alokacyjnej. Region pozostaje odpowiedzialny za wdrażanie, ale coraz mniejsza część zasobu finansowego pozostaje rzeczywiście otwarta na regionalną decyzję. Formalna decentralizacja może wówczas współistnieć z operacyjną recentralizacją. To jest prawdopodobnie najważniejszy problem obecnego etapu prac.
Dla Pomorza Zachodniego spór ma znaczenie większe niż tylko zmiana wysokości przyszłej koperty. Region posiada kilka cech, które powodują, że sposób konstrukcji PPKR może mieć dla niego długookresowe skutki strukturalne.
Po pierwsze, jest to województwo stosunkowo rozległe i niezbyt gęsto zaludnione. Znaczna część jego terytorium znajduje się poza największymi ośrodkami wzrostu. Oznacza to wysokie jednostkowe koszty utrzymywania infrastruktury, transportu i dostępu do usług publicznych. Algorytm oparty przede wszystkim na liczbie mieszkańców może więc systemowo nie doszacowywać rzeczywistych kosztów utrzymania spójności regionu. Region cechuje przy tym silne wewnętrzne zróżnicowanie. Szczecin i jego obszar funkcjonalny, pas nadmorski, Koszalin oraz rozległa środkowa i wschodnia część województwa funkcjonują według różnych trajektorii demograficznych i gospodarczych. Średnia regionalna słabo opisuje rzeczywiste różnice. Tym bardziej problematyczne może być stosowanie dużych jednostek NUTS III jako podstawy delimitowania zjawisk, które faktycznie występują na poziomie gmin i powiatów.
Pomorze Zachodnie stoi jednocześnie wobec procesów depopulacji, transformacji energetycznej i zasadniczego wzrostu znaczenia strategicznego wybrzeża. Tymczasem centralnie projektowane kategorie interwencji mogą widzieć każdą z tych kwestii osobno – i niekoniecznie dostrzegać ich zachodniopomorską konfigurację. Szczególnie wyraźnie widać to w dziedzinie bezpieczeństwa. Jeżeli odporność państwa zostanie terytorialnie utożsamiona przede wszystkim z województwami przy wschodniej granicy lądowej, to w projektowanym modelu nie znajdzie pełnego odzwierciedlenia znaczenie granicy morskiej, portów, infrastruktury energetycznej, szlaków bałtyckich, Świnoujścia czy zachodniego zaplecza logistycznego państwa. Nie oznacza to, że Pomorze Zachodnie powinno konkurować z regionami wschodnimi o status „bardziej zagrożonego”. Pokazuje natomiast niedoskonałość podejścia, które próbuje wielowymiarowe bezpieczeństwo państwa sprowadzić do prostej delimitacji terytorialnej. Problem ten jest wyraźnie obecny w aktualnych pracach nad zakresem interwencji związanej z odpornością.
Analogiczny problem może wystąpić w transformacji energetycznej. Pomorze Zachodnie uczestniczy w zmianie krajowego systemu energetycznego poprzez rozwój gospodarki offshore, infrastrukturę portową, sieci przesyłowe i zmianę roli tradycyjnych aktywów energetycznych. Jeśli jednak pomoc terytorialna zostanie skonstruowana wokół wąsko zdefiniowanego katalogu technologii albo tradycyjnych wskaźników transformacji przemysłowej, część rzeczywistych kosztów i procesów zachodzących w regionie może pozostać poza systemem. Szczególnie trudno byłoby przyjąć sytuacje, w której budowa zdolności do produkcji energii jądrowej i związane z tym inwestycje w infrastrukturę, szkolnictwo czy też niwelowanie szkód środowiskowych nie znalazłyby odpowiednika we wsparciu inwestycyjnym dla budowy morskich farm wiatrowych i ich lądowego zaplecza. Na tym przykładzie widać, jak samorządy województw są zmuszone do rywalizowania o środki z tej samej puli, a państwo nie tylko temu nie przeciwdziała, ale wręcz wykorzystuje ten fakt w realizowanej strategii dokonywania uzgodnień.
W zarysowany problem wpisuje się sposób porównywania skali wsparcia poszczególnych województw. Sam poziom koperty europejskiej nie pokazuje pełnej wartości interwencji publicznej. Regiony należą do różnych kategorii rozwoju, a więc różnią się wymaganym poziomem współfinansowania. Państwo może jednocześnie uruchamiać mechanizmy kompensacyjne, finansować wkład krajowy albo prowadzić inwestycje centralne poza regionalnym PPKR.
Jeżeli więc dyskusja o „sprawiedliwym” podziale ogranicza się do liczby euro środków europejskich przypadających na mieszkańca, obraz może być mylący. Dla właściwej oceny należałoby zestawiać całkowity strumień środków publicznych trafiających do danego terytorium. Tworzą go fundusze UE, ale także wkład budżetu państwa, inwestycje programów krajowych oraz inne mechanizmy kompensacyjne. Jest to szczególnie ważne, jeśli częścią uzasadnienia ograniczania różnic pomiędzy regionalnymi kopertami UE ma być założenie, że część regionów otrzyma większe wsparcie poprzez inwestycje szczebla centralnego. W takim przypadku obie strony rachunku powinny być prezentowane łącznie, inaczej porównywanie faktycznej skali wsparcia rozwojowego staje się pozorne. Obecnie formułowane propozycje konstrukcji algorytmu są w tym względzie niekorzystne dla Pomorza Zachodniego.
Obecny spór nie musi prowadzić do wyboru pomiędzy pełnym centralizmem a całkowitą swobodą województw. Wciąż możliwa do wdrożenia jest konstrukcja bardziej dojrzała. Podstawowa część regionalnej alokacji mogłaby zostać podzielona według jednego transparentnego algorytmu, obejmującego nie tylko liczbę mieszkańców i poziom PKB, ale również rzeczywiste zróżnicowania terytorialne: depopulację, gęstość zaludnienia, dostępność usług czy koszty utrzymywania struktury osadniczej. Państwo mogłoby jednocześnie definiować krajowe OSI, jednak ich finansowanie nie musiałoby automatycznie oznaczać wydzielania arbitralnych kopert kosztem podstawowej puli regionów. Można przyjąć model, w którym kraj wskazuje cele strategiczne, natomiast województwo określa ich regionalny wymiar, skalę potrzeb i strukturę inwestycji. Tam zaś, gdzie realizowany jest jednoznaczny interes państwowy – bezpieczeństwo, duża infrastruktura krajowa czy konsekwencje centralnej polityki energetycznej – zasadnicze dodatkowe finansowanie powinno pochodzić z instrumentów krajowych.
Taka konstrukcja umożliwiłaby zachowanie obu wartości: strategicznej zdolności państwa do koncentracji interwencji oraz regionalnej podmiotowości w prowadzeniu polityki rozwoju.
PPKR pozostaje dokumentem w fazie przygotowania. Oficjalny harmonogram zakłada dalsze prace programowe i konsultacyjne, a przyjęcie polskiego Planu oraz jego późniejsze negocjowanie z Komisją Europejską nastąpi dopiero na kolejnych etapach. Dlatego obecnych propozycji nie należy traktować jako przesądzonych rozwiązań. Jednocześnie właśnie teraz kształtują się zasady, których później bardzo trudno będzie już zmienić. Najważniejszym problemem nie jest więc obecnie odpowiedź na pytanie, ile dokładnie otrzyma każde województwo. Znacznie ważniejsze jest według jakiej filozofii pieniądze będą dzielone i kto będzie rzeczywiście decydował o ich terytorialnym wykorzystaniu.
Jeżeli PPKR stanie się przede wszystkim instrumentem finansowania centralnie wskazanych problemów i projektów, rola województw może stopniowo przesunąć się z prowadzenia polityki regionalnej w stronę wdrażania polityki państwa w przestrzeni. Jeżeli natomiast regionalne koperty zostaną całkowicie oderwane od nowych strategicznych wyzwań państwa, Polska może utracić możliwość odpowiedniej koncentracji inwestycji w miejscach rzeczywiście wymagających działania ponadregionalnego. Potrzebny jest więc nie wybór jednej z tych logik, lecz jasne rozdzielenie odpowiedzialności. Państwo powinno finansować to, co wynika z jego strategicznych decyzji i odpowiedzialności. Region powinien otrzymać zasoby odpowiadające rzeczywistemu kosztowi prowadzenia polityki rozwoju na swoim terytorium. OSI powinny pomagać trafniej adresować interwencję, a nie zastępować regionalny proces strategiczny. Algorytm powinien mierzyć rzeczywiste potrzeby terytoriów, a nie jedynie ich populację i średni poziom PKB.
Dla Pomorza Zachodniego stawka jest szczególnie duża. Przy źle skonstruowanym systemie może ono znaleźć się pomiędzy kategoriami „zbyt rozwinięte, aby korzystać z części mechanizmów wyrównawczych w największym stopniu”, „zbyt słabo zaludnione, aby korzystnie wypadać w algorytmach opartych na masie demograficznej”, „zbyt daleko od wschodniej granicy, aby mieścić się w wąsko pojmowanej geografii bezpieczeństwa”, a jednocześnie ponoszące realne koszty depopulacji, utrzymywania rozproszonej struktury osadniczej, transformacji energetycznej i rosnącej strategicznej roli wybrzeża”. Dlatego debata o PPKR nie jest dla regionu debatą o kolejnej perspektywie finansowej. Jest debatą o tym, czy przyszły system polityki regionalnej będzie potrafił rozpoznawać rzeczywiste funkcje i problemy terytoriów, czy też będzie je dopasowywał do z góry zdefiniowanych kategorii finansowania. Od odpowiedzi na to pytanie zależeć będzie znacznie więcej niż wielkość przyszłych regionalnych programów.
