Tomasz Augustyn

Prawdopodobieństwo uzyskania znaczącego podniesienia progu finansowania wschodniej flanki NATO w ramach budżetu UE jest umiarkowanie wysokie.

Wschodnia flanka NATO zyskuje coraz wyraźniejszy status kategorii strategicznej w polityce unijnej. Państwa regionu – w szczególności Polska, kraje bałtyckie i Rumunia – skutecznie artykułują argument, że ich infrastruktura wojskowa, zdolności obronne i odporność systemowa mają charakter dobra publicznego dla całej Unii, a nie wyłącznie wymiar narodowy. To przesunięcie narracyjne jest kluczowe, ponieważ zwiększa legitymizację dla finansowania tych wydatków z poziomu wspólnotowego. Widać też pierwsze przejawy instytucjonalizacji tego podejścia w postaci dedykowanych inicjatyw i projektów ukierunkowanych na wzmacnianie wschodniej granicy. Po agresji Rosji na Ukrainę w 2022 r. nastąpiła trwała zmiana paradygmatu w polityce europejskiej – bezpieczeństwo zostało przesunięte z peryferyjnego obszaru kompetencji do jednego z kluczowych priorytetów integracji. Wyraża się to zarówno w dynamicznym wzroście wydatków obronnych państw członkowskich, jak i w rozwoju instrumentów finansowych na poziomie UE, które jeszcze dekadę temu były politycznie trudne do wyobrażenia. W tym sensie istnieje strukturalna presja na zwiększanie nakładów, a nie jedynie krótkookresowa reakcja na kryzys.

Ministrowie finansów Polski, Litwy, Łotwy i Estonii podpisali w piątek w Wilnie wspólną deklarację wzywającą do zwiększenia funduszy UE na obronność dla państw wschodniej flanki. W spotkaniu w Wilnie uczestniczyli także przedstawiciele władz Finlandii i Ukrainy, Nordyckiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wspólna deklaracja zawiera zadowolenie sygnatariuszy z zamiaru zwiększenia wydatków UE na obronność w budżecie na lata 2028-36, ale i zastrzeżenie, że to wciąż za mało. W deklaracji podkreślono negatywny wpływ agresywnej Rosji na gospodarki regionalne, powołując się na wolniejszy wzrost PKB, zmniejszone przepływy handlowe i trudności w przyciąganiu zagranicznych inwestycji bezpośrednich.

Cztery państwa nadbałtyckie wyróżnia na tle pozostałych państw Wspólnoty przeznaczanie na obronność znacznie większych środków. W ich ocenie ciężar finansowania tego obszaru nie jest równo rozłożony między kraje członkowie UE. Według statystyk NATO w 2025 r. wydatki na obronność Polski i państw bałtyckich w stosunku do PKB były największe ze wszystkich sojuszników. Polska przeznaczyła na ten cel równowartość 4,48 proc. PKB, Litwa – 4 proc., Łotwa – 3,73 proc., a Estonia – 3,38 proc. Średnia dla wszystkich państw NATO wyniosła 2,76 proc., a dla europejskich państw NATO i Kanady – 2,27 proc. Podczas szczytu NATO w Hadze w czerwcu 2025 r. państwa członkowskie zobowiązały się do przeznaczania na podstawowe wydatki obronne 5 proc. PKB. Ten poziom finansowania ma zostać osiągnięty do 2035 r. Co najmniej 3,5 proc. PKB ma być przeznaczane na podstawowe wydatki obronne, a 1,5 proc. m.in. na ochronę infrastruktury krytycznej, zapewnienie gotowości cywilnej, rozwój innowacji i wzmocnienie bazy przemysłowej. Obecnie przedstawiciele Polski i państw bałtyckich oczekują od wszystkich państw członkowskich większego zaangażowania w bezpieczeństwo Europy. Kraje zaapelowały również o stałe wsparcie dla Ukrainy, która ich zdaniem broni resztę Europy przed agresją militarną. W ocenie ministra finansów Litwy Kristupasa Vaitiekunasa cztery kraje muszą trzymać się razem i mówić jednym głosem, by przyciągnąć uwagę pozostałych państw Europy.

Już przed rokiem przemawiając po spotkaniu ministrów finansów UE w Warszawie komisarz ds. gospodarki Valdis Dombrovskis powiedział, że Komisja jest gotowa rozważyć opcje wykraczające poza to, co jest już przedmiotem rozmów, i nie wykluczył subsydiowania krajów znajdujących się na wrażliwym wschodnim krańcu bloku. Przyznał wówczas, że kraje graniczące z Rosją i Białorusią stoją w obliczu poważnych zagrożeń i prawdopodobnie potrzebują dalszego wsparcia. Powiedział, że popiera prace nad nowym funduszem międzyrządowym, pierwotnie zaproponowanym wówczas przez think tank Bruegel, który umożliwiłby krajom UE i spoza UE wspólne finansowanie zbrojeń na kontynencie. Propozycja poruszyła również kwestię możliwości uczestnictwa Komisji w funduszu jako bezpośredniego udziałowca. Jednak inni główni gracze, jak Niemcy, nie są chętni do poparcia tego projektu, a kraje takie jak Hiszpania — chcąc uniknąć dodatkowego zadłużenia — opowiadają się za nowymi, wspólnie emitowanymi obligacjami UE, podobnymi do tych wykorzystanych w czasie kryzysu związanego z COVID-19. Podczas tego samego spotkania w Warszawie minister gospodarki Hiszpanii Carlos Cuerpo zaproponował utworzenie spółki celowej, która udzielałaby zarówno dotacji, jak i pożyczek na paneuropejskie projekty obronne. Przedstawił ten pomysł jako wyraz solidarności z Ukrainą i frontem wschodnim.

W połowie października ubiegłego roku Komisja Europejska zaproponowała Eastern Flank Watch jako jeden z czterech flagowych projektów do pilnego sfinansowania w ramach Planu Gotowości Obronnej 2030. Uwzględniono w nim również Europejską Inicjatywę dotyczącą Dronów i Europejską Tarczę Kosmiczną. Flagowy projekt ma na celu wzmocnienie zdolności wschodnich państw członkowskich do stawiania czoła szerokiemu wachlarzowi zagrożeń, w tym operacjom hybrydowym, inwazjom dronów, rosyjskiej flocie cieni i ryzyku zbrojnej agresji. Program Eastern Flank Watch miałby obejmować takie elementy, jak: zdolność do walki naziemnej, obronę przed dronami, obronę przeciwlotniczą i przeciwrakietową, ochronę granic i krytycznej infrastruktury, mobilność wojskową i kontrmobilność oraz strategiczne środki wspomagające. Status Europejskiego Projektu Obronnego Wspólnego Zainteresowania umożliwiłby dostęp do większego finansowania ze środków UE, a także przyspieszyłby proces planowania i autoryzacji. Propozycja nie zawierała jednak żadnych szczegółów na temat tego, jak miałby wyglądać projekt ani jakie będą jego koszty. UE oczekuje, że Eastern Flank Watch będzie ściśle współpracować „ze zintegrowanymi strukturami dowodzenia i kontroli oraz operacjami NATO, takimi jak Baltic Air Policing i operacja Eastern Sentry”. Wdrażanie Eastern Flank Watch planowane było na 2026 rok. Pełna funkcjonalność” programu ma zostać osiągnięta do końca 2028 roku. W grudniu 2025 roku rządy Finlandii i Polski ogłosiły, że będą wspólnie przewodzić Eastern Flank Watch.

Plan działania jest częścią serii pakietów przedstawionych przez Komisję w celu przyspieszenia europejskiej produkcji i zakupów sprzętu obronnego przed końcem dekady, w odpowiedzi na ostrzeżenia, że ​​Moskwa może chcieć przetestować artykuł 5 Traktatu NATO w ciągu najbliższych czterech, pięciu lat. Obejmowały one m.in. zapewnienie państwom członkowskim większej elastyczności fiskalnej w wydatkach na obronność, utworzenie programu pożyczek na cele obronne oraz uproszczenie zasad obowiązujących firmy zbrojeniowe.

Budżet Unii Europejskiej, który ma obowiązywać od 2028 roku, może przewidywać przeznaczenie na obronę nawet 131 miliardów euro – pięciokrotny wzrost w porównaniu z poprzednią pulą. Skala potencjalnego wzrostu finansowania będzie ograniczana przez konstrukcję budżetu UE. Wieloletnie ramy finansowe pozostają relatywnie sztywne, a zwiększenie środków na obronność oznacza konieczność przesunięć kosztem polityki spójności, wspólnej polityki rolnej lub wprowadzenia nowych źródeł dochodów własnych. Państwa „starej” UE, zwłaszcza te mniej bezpośrednio narażone na zagrożenie ze strony Rosji, mogą wykazywać ograniczoną skłonność do redystrybucji środków w sposób silnie regionalnie ukierunkowany. Z tego względu bardziej prawdopodobny jest rozwój właśnie instrumentów pośrednich – takich jak wspólne pożyczki, fundusze celowe czy mechanizmy współfinansowania infrastruktury dual-use – niż klasyczne, bezzwrotne transfery budżetowe dedykowane wyłącznie wschodniej flance. Istotnym czynnikiem zwiększającym prawdopodobieństwo wzrostu finansowania jest również rosnąca komplementarność działań UE i NATO. Unia, nie będąc sojuszem militarnym, koncentruje się na obszarach wspierających zdolności obronne, takich jak mobilność wojskowa, przemysł zbrojeniowy czy infrastruktura logistyczna. W praktyce oznacza to, że inwestycje kierowane na wschodnią flankę mogą być formalnie klasyfikowane jako projekty ogólnoeuropejskie, co ułatwia ich finansowanie ze środków wspólnotowych. Ten mechanizm „pośredniej europeizacji” wydatków obronnych znacząco zwiększa realne możliwości ich skalowania.

Za najbardziej realistyczny scenariusz należy uznać stopniowe, ale istotne zwiększanie strumieni finansowych kierowanych na wschodnią flankę NATO poprzez instrumenty hybrydowe i sektorowe, a nie jednorazowe, radykalne podniesienie dedykowanego progu finansowania w klasycznym budżecie UE. W horyzoncie średnioterminowym (kolejna perspektywa finansowa po 2027 r.) można oczekiwać wyraźnego wzmocnienia tego kierunku, jednak jego skala będzie wynikiem kompromisu między rosnącym znaczeniem bezpieczeństwa a trwałymi ograniczeniami fiskalnymi i politycznymi Unii.