Formalne zapisy ustawowe, określające np. katalog zadań własnych województw, są często bardzo odległe od rzeczywistych narzędzi finansowych czy regulacyjnych, którymi dysponują regiony. Gminy są blisko mieszkańców, powiaty zajmują się różnymi ponadlokalnymi usługami, a województwa?
Często można usłyszeć, że one zajmują się tzw. wdrażaniem, a ich wizerunek w uproszczeniu sprowadza się do obsługi funduszy unijnych oraz coraz bardziej upolitycznionych wyborów do sejmików. Bardziej obywatelsko uwrażliwieni mieszkańcy kojarzą co prawda samorząd regionalny np. z koleją, szpitalem czy filharmonią, ale nie zmienia to faktu, że województwa są nadal najmniej zrozumiałym ogniwem systemu samorządowego w Polsce.

A przecież – jak przypomina nam 35 tez na 35-lecie samorządu, opublikowanych przez Fundację im. Stefana Batorego w 2025 roku – bez silnych województw nie ma silnego państwa. Regiony są nie tylko jednostką administracyjną, lecz także częścią mechanizmu równowagi między centrum a wspólnotami lokalnymi. To właśnie one powinny być miejscem, w którym spotykają się krajowe cele i wyzwania z potrzebami konkretnych terytoriów. Bez nich system samorządowy pozostaje niepełny i niestabilny. Dziś są one niestety wciąż zbyt słabe, by projektować długofalowe polityki publiczne, a jednocześnie zbyt ważne, by je pominąć w ważnych procesach decyzyjnych. Dlatego to od nich trzeba rozpocząć dyskusję o decydującym „pchnięciu” decentralizacyjnym. W tej chwili województwa pozostają bowiem w swoistej poczekalni do nadania im istotnej roli w kreowaniu rozwoju i wzmacnianiu odporności kraju. Jednak okno możliwości nie będzie otwarte wiecznie, dlatego czas działać.

Województwa na autopilocie
Województwa mają określone zadania, ale nie mają zbyt wielu skutecznych narzędzi. Zarządzają fragmentami różnych zadań publicznych. W każdej z tych sfer zależą jednak w dużej mierze od centralnych regulacji, decyzji i środków finansowych. Ich budżety są w ponad 90 proc. uzależnione od udziałów w podatkach ustalanych w Warszawie. Strategie rozwoju województw wyglądają zazwyczaj imponująco, lecz to rząd w dużej mierze decyduje, co i za ile można zrealizować. Efekt? Samorząd wojewódzki przypomina często administrację wspierającą – pilnuje procedur, rozdziela środki, raportuje i wyznacza kierunki działań innym. Zbyt mało jest w tym kreowania polityk publicznych, za dużo administrowania sprawami, dla których podstawowe ramy i parametry określa ktoś inny, np. rząd czy Komisja Europejska. Formalnie marszałkowie odpowiadają m.in. za szpitale, transport regionalny, instytucje kultury czy rynku pracy. W praktyce każdy z tych obszarów jest w dużej mierze sterowany z tego czy innego ministerstwa. Przykładowo, w ochronie zdrowia to NFZ kontraktuje usługi i określa limity, a w transporcie zasady organizacji regionalnych przewozów kolejowych ściśle określa ustawa i powiązane z nią regulacje rządowe.

Na szczeblu regionalnym obserwujemy więc decentralizację często tylko z nazwy. Regiony odpowiadają za skutki różnych działań, ale ich wpływ na kierunek i sposób realizacji pozostaje ograniczony. W konsekwencji trudno im budować sprawczość i przywództwo. Dopóki województwa nie będą w kluczowej mierze decydować o finansach i realnych strategiach działania, pozostaną drugoplanowymi aktorami w planowaniu procesów rozwojowych.

Planowanie i koordynacja
Polska potrzebuje kolejnego impulsu decentralizacyjnego, w tym przesunięcia twardych kompetencji i pieniędzy w dół, zwłaszcza do województw. Nie chodzi o mnożenie zadań, lecz o oddanie regionom decyzyjności tak, by przestały być pośrednikami, a stały się gospodarzami polityk publicznych. To one powinny planować sieć szpitali, rozwój transportu, energetyki, kultury i edukacji zawodowej. Województwo to naturalna skala dla planowania całości, której gmina czy powiat „nie ogarniają”, a państwo nie dostrzega. Region to poziom, który widzi całość: może połączyć zdrowie, transport, edukację i politykę społeczną. Taki model sprawia, że system działa, bo ma gospodarza.

Dobrym przykładem jest system ochrony zdrowia. Dziś odpowiedzialność za niego jest rozbita między rząd, NFZ i samorządy. Marszałkowie prowadzą szpitale wojewódzkie, powiaty mają swoje, natomiast państwo finansuje kontrakty – w efekcie nikt nie zarządza całością. Nie jest jasne, kto i dlaczego decyduje o likwidacji czy przekształceniu placówki lub zainwestowaniu w nią dodatkowych środków. Pacjent doświadcza skutków tej fragmentacji każdego dnia. Gdyby województwa otrzymały narzędzia i finansowanie, mogłyby działać jak organizatorzy systemu, a nie właściciele pojedynczych szpitali. Zamiast dublowania oddziałów i walki o kontrakty, mielibyśmy regionalne planowanie potrzeb zdrowotnych, integrację opieki szpitalnej, ambulatoryjnej i rehabilitacyjnej, a także przemyślane inwestycje w profilaktykę.

Innym przykładem są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. To miliardy złotych rocznie, które dziś funkcjonują w reżimie rządowym, choć dotyczą zadań samorządowych: energii, wody, odpadów, jakości powietrza. Przekazanie tych środków z powrotem do regionów otworzyłoby im ścieżkę długofalowej transformacji. WFOŚiGW mogłyby finansować lokalne inwestycje w OZE, termomodernizację, transport niskoemisyjny czy gospodarkę wodną, stając się „bankami” klimatycznymi regionów. Łączyłyby one środki z różnych źródeł, przekształcając się po jakimś czasie w skuteczne narzędzie regionalnej polityki środowiskowej i klimatycznej.

Kolejnym polem, na którym widać potrzebę silnych województw, jest transformacja energetyczna. Regiony przemysłowe, jak śląskie czy łódzkie, stają dziś przed koniecznością przestawienia gospodarki na nowe tory. To proces trudny i kosztowny, który wymaga koordynacji, planowania przestrzennego, edukacji i inwestycji w ludzi. Samorząd województwa ma skalę i mandat, by łączyć te elementy. Rząd może tworzyć fundusze, ale to regiony wiedzą, jak w praktyce chronić miejsca pracy i tworzyć nowe. Bez nich transformacja pozostanie sloganem, a nie strategią. Region jest więc w wielu przypadkach optymalnym poziomem koordynacji wielu – dzisiaj często niewidzących się wzajemnie lub niewidzących swych terytorialnych skutków – polityk sektorowych.
To na poziomie regionalnym można osiągnąć synergię tych polityk po to, by ułożyły się w spójną strategię terytorialną. Jednak bez finansowej samodzielności będzie to fikcją.

Dlatego potrzebna jest nowa architektura systemu dystrybucji dochodów publicznych, która wyposaży regiony w nowe – mocne, przewidywalne i kontrolowane – źródła dochodów własnych (udziały w PIT i CIT nie są dochodami własnymi). Niezbędne jest również wzmocnienie systemu subwencyjnego (wyrównawczego) tak, by nagradzał aktywność władz regionalnych na rzecz poszerzenia bazy podatkowej. Województwa nie powinny być nadmiernie uzależnione od środków centralnych, ale powinny zacząć gospodarować własnymi. To autonomia finansowa i powiązana z nią skala odpowiedzialności są miarą dojrzałej decentralizacji. Jest ona możliwa do osiągnięcia, ale wymaga od „centrum” zaufania oraz odwagi do podzielenia się odpowiedzialnością. Są to jednak wartości deficytowe w polskim ekosystemie instytucji publicznych.

Partner, nie podwładny
Polska potrzebuje nowego kontraktu między centrum a regionami. Dziś zasadniczo rząd decyduje, samorząd wykonuje, a odpowiedzialność rozmywa się po drodze. Ten system jest nieefektywny ekonomicznie i politycznie niebezpieczny. Potrzebne są trwałe i nowoczesne mechanizmy współrządzenia. Jedną z kluczowych płaszczyzn współpracy powinny stać się kontrakty terytorialne, czyli wieloletnie umowy między rządem a regionami definiujące wspólne cele średniookresowe, źródła finansowania oraz mierzalne rezultaty. Tak rodzi się współodpowiedzialność zamiast hierarchii.

Równocześnie na poziomie regionalnym powinny się umacniać struktury organizacyjne, pełniące funkcję centrów wiedzy, a także projektowania, realizacji i ewaluacji regionalnych polityk publicznych. To tam muszą powstawać regionalne scenariusze transformacji klimatycznej, demograficznej czy energetycznej. Silne województwo to nie tylko struktura, to kompetencje, które dają możliwość przemyślanego działania. Administracja regionalna (i w ogóle samorządowa) potrzebuje lepszego systemu wynagrodzeń, stabilnych kadr i ciągłego kształcenia. Profesjonalizacja kadr to nie koszt, lecz inwestycja w jakość decyzji. Bez niej region nie stanie się partnerem, a pozostanie petentem rządu. Wzmocnienie województw nie osłabia państwa, przeciwnie, czyni je sprawniejszym. Powie­rzenie silnym regionom wiodącej roli w realizacji usług i zadań publicznych, których decentralizacja jest celowa i możliwa (np. polityka zatrud­nienia), skutecznie odciąży rząd i pozwoli mu się skupić na sprawach fundamentalnych dla bezpieczeństwa, odporności i rozwoju państwa.

Integracja strategii
Samorząd terytorialny w Polsce jest gęsty, ale rozproszony. Prawie 2500 gmin i blisko 400 powiatów działa często obok siebie, a nie ze sobą. Nierzadko brakuje podmiotu, który scalałby ich działania. Tę funkcję mogą pełnić właśnie województwa jako koordynatorzy współpracy terytorialnej. Nie nadzorcy, lecz gospodarze wspólnej strategii. Regiony powinny animować związki metropolitalne, strategie ponadlokalne czy wspólne projekty dotyczące np. publicznego transportu zbiorowego. Potrzebna jest m.in. ustawa metropolitalna, która trwale ureguluje kompetencje, zasady współpracy oraz dodatkowe potrzeby we wszystkich aglomeracjach. Dzięki niej regiony mogłyby się skuteczniej włączyć w rozwój miast i ich otoczenia, zapobiegać dublowaniu inwestycji i rywalizacji o te same środki.

W tym kontekście należy podkreślić, że jednym z najbardziej zaniedbanych obszarów współpracy jest planowanie przestrzenne. To właśnie na poziomie regionu powinno się decydować o kierunkach rozwoju, infrastrukturze, lokalizacji inwestycji, ochronie krajobrazu i terenów rolnych. Dziś każda gmina planuje według własnych wytycznych. Skutek: chaos suburbanizacji, drogie w utrzymaniu sieci, rozlewające się miasta i transport, który nie nadąża za zmianami w przestrzeni. Z poziomu regionu można i należy to uporządkować. Województwa powinny zatwierdzać plany regionalne, koordynować inwestycje infrastrukturalne i dbać o harmonizację przedsięwzięć mających bezpośredni wpływ na przestrzeń. Tak jest w większości dużych krajów Unii Europejskiej: regiony nie rysują map, ale pilnują, by przestrzeń nie była przypadkiem. Bez tego będziemy dalej tracić miliardy na nieprzemyślane inwestycje. Silne województwa dają szansę na zbudowanie równowagi między dużymi miastami a mniejszymi ośrodkami.

Region powinien być parasolem dla gmin, które mają ograniczony potencjał rozwoju oraz wymagającym partnerem dla metropolii. To sprzyja konstruktywnej współpracy i ogranicza toksyczną konkurencję. Regionalny koordynator może ograniczyć zjawisko zbyt zróżnicowanych prędkości rozwojowych poszczególnych terytoriów.

Przykłady innych państw wskazują, że gdy region ma realne narzędzia planowania i współfinansowania rozwoju, efektywność podejmowanych działań rośnie. Tam zaś, gdzie brakuje regionalnej koordynacji, pojawia się wyraźna dychotomia rozwoju, dublujące się inicjatywy czy krótkowzroczne inwestycje. Silne województwo nie osłabia więc gmin i powiatów. Przeciwnie, ono tworzy dla nich ramy, w których mogą działać skuteczniej i efektywniej, dzięki tworzeniu sieci współpracy, wspólnych usług (efekt skali) oraz inwestycji.

Czas na dokończenie reformy
Po 35 latach polskiej samorządności, po 8 latach tendencji recentralizacyjnych, przyszedł czas na kolejny impuls dla decentralizacji. Bez niego system się dławi, a coraz więcej decyzji koncentruje się na górze. Województwa nie mogą być dłużej buforem między rządem a powiatami i gminami. Muszą stać się pełnoprawnymi uczestnikami polityk publicznych. Silne regiony to nie konkurencja dla państwa, lecz jego wzmocnienie. Państwo, które ufa swoim regionom, działa skuteczniej i reaguje szybciej. Gdy decyzje zapadają bliżej obywateli, pieniądze są wydawane mądrzej, a reformy są trwalsze. Decentralizacja to nie ryzyko, to warunek nowoczesnego państwa. Takie państwo potrzebuje regionów nie tylko dla zapewnienia rozwoju, lecz także bezpieczeństwa i odporności. Pandemia i wojna w Ukrainie pokazały, że centralne sterowanie ma swoje granice.

Dokończenie reformy samorządowej to test dojrzałości państwa. Silne państwo nie boi się dzielić władzą, ufa swoim instytucjom i wspólnotom. Województwa są wciąż zbyt słabym ogniwem tego systemu. Wzmocnienie ich roli nie wymaga rewolucji ustrojowej. Wymaga odważnego spojrzenia w przyszłość i systemowego zaufania. Państwo, które się decentralizuje, nie traci kontroli, ono zyskuje wartość. Polska samorządność zaczęła się od aktu odwagi. Dziś potrzebna jest jej kolejna, być może wieńcząca, odsłona – mniej heroiczna, bardziej dojrzała. Jeśli chcemy państwa nowoczesnego i europejskiego, musimy oddać regionom głos i środki, ale także odpowiedzialność. Nie po to, by rozbić państwo, ale by skończyć budowę jego zdrowych fundamentów.

Radomir Matczak – dr nauk ekonomicznych, od 25 lat związany z administracją publiczną, głównie samorządową; członek Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk, prezes za­rządu spółki InnoBaltica, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego