Ten artykuł jest częścią Inicjatywy Bezpieczeństwa Regionu Morza Bałtyckiego opracowanej przez Carnegie Endowment’s Europe Program. Został opublikowany w grudniu 2023 roku na jej portalu pod adresem:  https://carnegieendowment.org/2023/12/21/baltic-sea-region-laboratory-for-overcoming-european-security-challenges-pub-91312

Katrine Westgaard

Region Morza Bałtyckiego stoi przed wyzwaniami, którym musi sprostać, aby zapewnić sobie bezpieczeństwo w kontekście rosyjskiej agresji.

„Morze Bałtyckie jest naturalnym skarbem w sercu Europy”, twierdzi niemiecka minister spraw zagranicznych Annalena Baerbock, a od lutego 2022 r. skarb natury staje się coraz ważniejszy w dyskusjach na temat przyszłości europejskiej architektury bezpieczeństwa. Niektórzy nazwali nawet Morze Bałtyckie „jeziorem NATO” po tym, jak Szwecja i Finlandia rozpoczęły proces akcesyjny do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO).

Morze Bałtyckie nie jest jednak „jeziorem NATO”. Rosja ma nieruchomości nad jeziorem zarówno przez eksklawę kaliningradzką, jak i Sankt Petersburg. Poprzez eksklawę Moskwa powstrzymuje konwencjonalne konfrontacje zarówno z powietrza, jak i z morza oraz potężnym arsenałem nuklearnym, który składa się z dziesiątek zdolnych do działania pocisków balistycznych. Tym samym konwencjonalne zdolności Rosji w regionie Morza Bałtyckiego mogą zagrozić stabilności w regionie.

Region Morza Bałtyckiego jest narażony zarówno na konwencjonalne, jak i niekonwencjonalne zagrożenia dla bezpieczeństwa, a także na wyzwania dla spójności politycznej i gospodarczej. Jego brona przed tymi wielowymiarowymi wyzwaniami powinna wiązać się z ułatwieniem głębszej koordynacji strategicznej, popartej dostosowaniem instytucjonalnym, wykorzystaniem wielu istniejących forów współpracy i opracowaniem nowych w razie potrzeby.

Podwodne eksplozje, które uszkodziły gazociągi Nord Stream we wrześniu 2022 r., stanowiły żywy dowód na to, że jedno z trwałych wyzwań dla bezpieczeństwa ma konsekwencje dla całej Europy ze względu na ciągłą zależność od rosyjskiego gazu i paliw kopalnych, a mianowicie podatność na destrukcyjne ataki na krytyczną infrastrukturę podwodną i energetyczną na Morzu Bałtyckim. Uszkodzenie gazociągu Balticconnector i kilku podmorskich instalacji komunikacyjnych rok później wzmocniło przekonanie, że Morze Bałtyckie nie jest całkowicie bezpieczne, a państwa regionu mogłyby zrobić więcej, aby zwiększyć odporność na ataki i współpracować w ramach NATO i Unii Europejskiej (UE) w celu ich odstraszania.

Region Morza Bałtyckiego jest całkowicie zintegrowany z dwiema kluczowymi zachodnimi organizacjami, które łączą kraje militarnie, gospodarczo i politycznie: wszystkie kraje regionu z wyjątkiem Szwecji są na razie częścią NATO, a wszystkie z wyjątkiem Norwegii są członkami UE. Pomimo więzi, jakie łączą kraje regionu za pośrednictwem tych instytucji, a także poprzez wspólną kulturę i historię, źródła tarć pozostają. Umniejszają one zdolność regionu do skutecznego i wydajnego reagowania na zagrożenia dla bezpieczeństwa.

W regionie Morza Bałtyckiego istnieją rozbieżności między państwami nordyckimi a państwami bałtyckimi. Ponadto dwa najbardziej zaludnione kraje, Polska i Niemcy, nie zawsze są zgodne co do tego, jak najlepiej przezwyciężyć problemy związane z bezpieczeństwem. Obawy związane z regresem demokracji w Polsce i towarzyszącą mu zaciekłością wobec UE oraz nasilającymi się konfliktami z Niemcami stanowiły istotną barierę dla politycznego sojuszu w regionie. Polska i Niemcy mogą jednak skuteczniej współpracować, gdy w Warszawie powstanie nowowybrany proeuropejski rząd. Niemniej jednak wszelkie czynniki drażniące lub stracone możliwości współpracy istniejące w regionie bledną w porównaniu z przeszkodami w innych częściach świata. Strategiczne myślenie i pragmatyczne działania mogą sprawić, że region Morza Bałtyckiego stanie się laboratorium udanej współpracy ponadnarodowej w celu sprostania pojawiającym się wyzwaniom w zakresie bezpieczeństwa w szerszych ramach NATO i UE.

Inicjatywa na rzecz Bezpieczeństwa Regionu Morza Bałtyckiego Carnegie Endowment for International Peace ma na celu zidentyfikowanie i wspieranie wnikliwego dialogu na temat problemów, przed którymi stoi region w obecnym momencie geopolitycznym. Aby wykorzystać liczne możliwości w regionie, należy przezwyciężyć wyzwania stojące na drodze do stabilności poprzez współpracę. W ten sposób region ten może służyć jako model dla innych subregionów w ramach NATO i UE oraz w innych miejscach na świecie, jeśli chodzi o sposoby radzenia sobie z niedopasowaniem i nieufnością wobec zagrożeń, zagrożeniami konwencjonalnymi i niekonwencjonalnymi oraz podatnością na zagrożenia gospodarcze.

CZYM JEST REGION MORZA BAŁTYCKIEGO?

Dla celów analitycznych tego artykułu (i praktycznej pracy szerszej inicjatywy) region Morza Bałtyckiego tworzy obszar składający się z państw nordyckich (Dania, Finlandia, Norwegia i Szwecja), państw bałtyckich (Estonii, Łotwy i Litwy), Niemiec i Polski. Położenie geograficzne każdego kraju, a także jego zależności od infrastruktury energetycznej i komunikacyjnej, wpływają na postrzeganie zagrożeń.

Przed zakończeniem zimnej wojny Rosja kontrolowała znaczną część Morza Bałtyckiego. Po przystąpieniu Polski i państw bałtyckich do UE i NATO rosyjska eksklawa kaliningradzka została wciśnięta między Litwę i Polskę, co zmniejszyło wpływy i pozycję Moskwy w regionie Morza Bałtyckiego. Obecnie Rosja pozostaje zaangażowana w utrzymanie swojej postawy obronnej z Kaliningradu poprzez strefy antydostępowe, aby chronić swoje interesy wojskowe i gospodarcze na Morzu Bałtyckim. Kaliningrad ma kluczowe znaczenie dla potencjału militarnego Rosji jako jedyny całoroczny port Floty Bałtyckiej wolny od lodu. Rosja wykorzystuje również morskie szlaki żeglugowe do dostaw ropy i gazu. We wrześniu 2023 r. 57 proc. całkowitego eksportu ropy naftowej Rosji pochodziło z portów nad Morzem Bałtyckim. Tym samym również Rosja jest zaniepokojona swoimi słabościami w regionie.

Stany Zjednoczone i Wielka Brytania należą do najważniejszych gwarantów bezpieczeństwa w regionie. W ramach Wzmocnionej Wysuniętej Obecności NATO (eFP) oba państwa stacjonują odpowiednio w Estonii i Polsce. Wielka Brytania przewodzi również Połączonym Siłom Ekspedycyjnym, które są jej głównym narzędziem wpływów w regionie. Zrozumienie wzajemnych oddziaływań między różnymi podmiotami zewnętrznymi a podmiotami w regionie ma zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości poprawy bezpieczeństwa w regionie Morza Bałtyckiego.

CZTERY WYZWANIA STOJĄCE PRZED REGIONEM MORZA BAŁTYCKIEGO

Region Morza Bałtyckiego stoi przed czterema kluczowymi wyzwaniami: niedopasowaniem zagrożeń i nieufnością między krajami, zagrożeniami konwencjonalnymi, zagrożeniami niekonwencjonalnymi (w szczególności atakami na infrastrukturę krytyczną w obszarze morskim) oraz zależnością gospodarczą.

NIEDOPASOWANIE ZAGROŻEŃ I NIEUFNOŚĆ

Od czasu rosyjskiej inwazji na Krym w 2014 roku NATO i UE odkreślały – z różnym stopniem skupienia i determinacji – odstraszanie rosyjskiej agresji jako kluczowe dla zapewnienia stabilności w Europie. Pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. skłoniła je do odnowienia i wzmocnienia podejścia. Chociaż wszystkie kraje w regionie Morza Bałtyckiego wyrażają pewien stopień zgodności instytucjonalnej w kwestiach regionalnych, krajowe priorytety w zakresie zagrożeń były historycznie zróżnicowane.

Kraje północy i wschodu regionu mają odmienne poglądy na temat zagrożenia przyszłą rosyjską agresją. Państwa bałtyckie i Polska postrzegają Rosję jako strategiczne zagrożenie zarówno dla własnego bezpieczeństwa, jak i dla szerszej stabilności regionu. To postrzeganie było częściowo napędzane przez ich wspólną historię rosyjskiej okupacji lub kontrolę nad przebiegiem zimnej wojny. Po inwazji w 2014 r. wschodnie kraje regionu zaczęły zwiększać inwestycje w swoją obronę. Polska utworzyła nowe Wojska Obrony Terytorialnej, a wszystkie trzy kraje bałtyckie pozyskały nowe lekko opancerzone pojazdy i pewną siłę ognia potrzebną do spowolnienia potencjalnego rosyjskiego natarcia. Kraje bałtyckie, wraz z Polską, próbowały przekonać sojuszników z NATO po inwazji Rosji w 2014 r., aby uznali swoją ocenę zagrożenia ze strony Rosji, ale zamiast tego zostali nazwani „panikarzami”.

Z drugiej strony grupa nordycka wraz z Niemcami jest bardziej otwarta na współpracę z Rosją. Rzeczywiście, przed rozpoczęciem inwazji Rosji na Ukrainę na pełną skalę opowiadali się za dwutorową polityką odstraszania i dialogu NATO. Finlandia, co może być zaskakujące, biorąc pod uwagę jej położenie geograficzne i dwudziestowieczną historię, dążyła do konstruktywnych stosunków z Rosją, aby promować dialog i zachować neutralność, zachowując jednocześnie zdolności wojskowe z w pełni zmobilizowanymi siłami wojennymi liczącymi 280 000 żołnierzy i najlepiej wyposażoną artylerią w całej Europie Zachodniej. Szwecja również zachowała neutralność, ale w przeciwieństwie do Finlandii utrzymywała tylko w pełni zmobilizowane siły liczące 60 000 żołnierzy. W szczególności Szwecja była zainteresowana ochroną swojej wyspy Gotlandii i stale uczestniczyła w ćwiczeniach NATO wraz z Finlandią na Morzu Bałtyckim. Niemcy miały najbardziej zaangażowane stosunki z Rosją przed wojną poprzez bliskie powiązania polityczne i gospodarcze.

To postrzeganie zagrożeń zmienia się w wyniku wojny w Ukrainie i trwającego w Europie tzw. przesunięcia na Wschód. Państwa bałtyckie i Polska podwoiły ocenę Rosji jako realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa europejskiego. Niemcy, jak pokazało przemówienie kanclerza Olafa Scholza pod hasłem „Zeitenwende” w lutym 2022 r., zdają sobie sprawę z zagrożenia ze strony Moskwy dla bezpieczeństwa europejskiego i zobowiązały się do uniezależnienia się od rosyjskiej energii i zwiększenia inwestycji w obronę. Dania wycofała klauzulę opt-out ze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE, a Szwecja i Finlandia zmieniły swoje długo utrzymywane neutralne stanowisko, składając wniosek o członkostwo w NATO. Jednak nawet przy szeroko zakrojonej reorientacji w NATO i w regionie Morza Bałtyckiego wokół bardziej jednomyślnej oceny zagrożenia ze strony Rosji, Polska i państwa bałtyckie nadal najprawdopodobniej dostosują swoją ocenę do działań, o czym świadczy ich wczesne i zdecydowane wsparcie dla Ukrainy.

Pomimo obecnego dostosowania postrzeganie zagrożeń w regionie Morza Bałtyckiego jest nadal w pewnym stopniu rozbieżne. Warszawa jasno określiła region jako obszar o „żywotnym znaczeniu dla polskiej polityki zagranicznej”. Z drugiej strony Norwegia nie ma strategii dedykowanej temu regionowi; ma tylko strategie poświęcone Dalekiej Północy i Arktyce. Wiele państw grupy nordyckiej postrzegało również Morze Bałtyckie jako bramę do Arktyki. W rzeczywistości najbardziej wysunięte na północ części Norwegii, Szwecji i Finlandii są określane jako europejska Arktyka, która stanowi znaczną część regionu Morza Bałtyckiego. Państwa bałtyckie i Polska nadal postrzegają zagrożenie ze strony Rosji jako egzystencjalne, podczas gdy Finlandia, Szwecja i Dania uznają zagrożenie, ale nie postrzegają go jeszcze jako egzystencjalnego, a Niemcy postrzegają zagrożenie ze strony Rosji bardziej jako wyzwanie. Do pewnego stopnia, postrzeganie to znajduje również odzwierciedlenie w realizacji przez każde państwo 2-procentowego celu NATO w zakresie wydatków na obronę, jak widać w tabeli 1.

Jest mało prawdopodobne, aby kraje w regionie dokładnie uzgodniły stanowisko co do skali zagrożeń, a co za tym idzie, ile muszą inwestować w obronę, ale przynajmniej muszą „uzgodnić, co jest warte ochrony: stabilność [regionu], europejski porządek bezpieczeństwa i zasady normatywne, na których się opiera”. Jednak, aby móc dojść do porozumienia w tych kwestiach, potrzebne jest większe zaufanie.

KONWENCJONALNE POSTAWY I ZAGROŻENIA

Wojna na Ukrainie, a następnie przystąpienie Szwecji i Finlandii do NATO spowodowały radykalną zmianę w konwencjonalnych zdolnościach wojskowych Zachodu w regionie Morza Bałtyckiego. Chociaż granica NATO z Rosją podwoiła się z dnia na dzień, gdy przystąpiła do niego Finlandia, sojusz zyskał również członka z jednymi z największych sił lądowych w Europie, uzbrojonego w wyrafinowane nowoczesne technologie wojskowe. Wzmocniono zatem obecność i zobowiązania NATO w regionie Morza Bałtyckiego.

Sojusznicy z NATO wspólnie wzmocnili postawę obronną regionu, wysyłając dodatkowe okręty, samoloty i żołnierzy na Morze Bałtyckie. Nadal angażują się w długotrwałe wspólne ćwiczenia wojskowe – takie jak BALTOPS, najważniejsze ćwiczenia NATO na Morzu Bałtyckim – mające na celu ćwiczenie koordynacji wysiłków na rzecz zwalczania regionalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa.

Ponadto natowski eFP wzmocnił odstraszanie na wschodniej flance Sojuszu. Po inwazji eFP, która rozmieszcza grupy bojowe w Estonii, na Łotwie, Litwie i w Polsce, uległa znaczącym zmianom, aby lepiej wzmocnić postawę odstraszania i obrony Sojuszu. Niemcy zobowiązały się do stałego stacjonowania żołnierzy na Litwie, Kanada zobowiązała się do rozmieszczenia dodatkowych żołnierzy na Łotwie, a Wielka Brytania zobowiązała się do wzmocnienia istniejącej grupy bojowej w Estonii do poziomu brygady, jeśli zajdzie taka potrzeba. Stany Zjednoczone są odpowiedzialne za natowską eFP w Polsce i od początku wojny pomagają budować zdolności obrony powietrznej Warszawy.

Pomimo tych wysiłków, Sojusz musi zrobić więcej, aby poradzić sobie z rosnącym zagrożeniem konwencjonalną konfrontacją z Rosją. Nawet jeśli eFP jest obecnie większy, te tzw. siły tripwire mogą nie być skuteczne w odstraszaniu ataku, ponieważ mogą być zbyt małe, aby sensownie zabezpieczyć pozycję NATO w regionie Morza Bałtyckiego. Innym kluczowym punktem dla wysiłków NATO w regionie jest przesmyk suwalski, mały korytarz między Polską a Litwą, który jest otoczony przez Kaliningrad na zachodzie i Białoruś na wschodzie. Wysiłki NATO w zakresie zaopatrywania państw regionu Morza Bałtyckiego na lądzie muszą przejść przez tę lukę, która jest podatna na ataki ze strony Białorusi i Rosji.

Od 2016 roku Rosja intensywnie inwestuje w obronę w Kaliningradzie, dodając artylerię i systemy rakietowe wielokrotnego startu, a także modernizując obronę powietrzną i komponenty przeciwokrętowe. Rozmieszczenie broni jądrowej w eksklawie sprawia również, że jest ona kluczowym elementem rosyjskiego odstraszania nuklearnego. Odkąd Rosja przeniosła siły z Kaliningradu do walki na Ukrainie, jej siły lądowe w regionie Morza Bałtyckiego nie są już tak silne jak kiedyś. Bezpieczeństwo regionu Morza Bałtyckiego nie może jednak zależeć od zaangażowania i uszczuplenia sił rosyjskich na Ukrainie w dłuższej perspektywie. Rosja utrzymuje znaczące zdolności w regionie poza wojskami, w tym pociski manewrujące, okręty podwodne i pociski balistyczne Iskander. W związku z tym może sięgnąć po nuklearne wymachiwanie szabelką, jeśli dostrzeże wiarygodne zagrożenie dla swojej pozycji ze strony NATO.

Rosja utrzymuje obecność morską na Morzu Bałtyckim poprzez Flotę Bałtycką. W 2022 roku flota składała się z pięćdziesięciu dwóch okrętów nawodnych, jednego okrętu podwodnego klasy Kilo i licznych jednostek pomocniczych. Ma w swoim arsenale jeden okręt podwodny, choć podobno może posiadać sześć zaawansowanych okrętów podwodnych typu Łada, jeśli ich budowa będzie kontynuowana. Jednak Flota Bałtycka była często opisywana jako najsłabsza w rosyjskiej marynarce wojennej. Aby zrekompensować tę rozbieżność, Rosja zainwestowała więcej w swoje zdolności podwodne. W szczególności zainwestował w GUGI, dyrekcję operacji głębinowych, która utrzymuje flotę okrętów nawodnych, mini łodzi podwodnych i innych łodzi podwodnych do sabotażu. Szacuje się, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat Moskwa zwiększyła swoją podwodną aktywność morską od czterech do pięciu razy.

ZAGROŻENIA ZE STRONY NIEKONWENCJONALNYCH, W SZCZEGÓLNOŚCI DLA INFRASTRUKTURY ENERGETYCZNEJ

Inwazja Rosji na Ukrainę na pełną skalę wywołała spóźnioną ponowną ocenę zależności Europy od rosyjskiej ropy i gazu, co spowodowało zwiększoną koncentrację krajów europejskich na budowaniu odporności energetycznej i próbę zerwania więzi z Rosją. Region Morza Bałtyckiego był jednym z najbardziej skutecznych w szybkim uniezależnianiu się od rosyjskiej energii, stając się wzorem dla innych regionów w Europie jak skutecznie odejść od rosyjskiej energii w perspektywie krótkoterminowej. Litwa stała się pierwszym krajem w UE, który całkowicie zaprzestał importu rosyjskiej ropy i gazu. Kraje bałtyckie są obecnie szczególnie zdeterminowane, aby uniezależnić się od rosyjskiej sieci elektroenergetycznej i w pełni zintegrować się z siecią europejską. Celem jest, aby do końca 2025 r. państwa bałtyckie były całkowicie zsynchronizowane z siecią kontynentalną UE.

Kraje regionu Morza Bałtyckiego są również liderami w zakresie tego, jak przeprowadzić transformację energetyczną Europy w perspektywie długoterminowej. Rozszerzyły i odnowiły swoje zobowiązania do rozwoju energii odnawialnej, aby całkowicie zmniejszyć swoją zależność od paliw kopalnych. Po rozpoczęciu wojny osiem państw regionu Morza Bałtyckiego (z wyłączeniem Norwegii) podpisało Deklarację Marienborską, zgadzając się na wyznaczenie celu produkcji morskiej energii wiatrowej na Morzu Bałtyckim do co najmniej 19,6 gigawatów (siedmiokrotność obecnej mocy) do 2030 r., zwiększenie odporności energetycznej i zmniejszenie zależności od Rosji. Region Morza Bałtyckiego ma potencjał, aby stać się dostawcą energii dla Europy podczas transformacji energetycznej dzięki osiągnięciu tych celów w zakresie produkcji energii ze źródeł odnawialnych.

Europa wciąż jednak utrzymuje fundament swoich dostaw energii. Nawet poza importem węglowodorów do transformacji energetycznej potrzebne są dostawy przez Rosję metali krytycznych i minerałów na potrzeby technologii odnawialnych. Rosja może wykorzystać te zasoby, aby zdusić sukces europejskiej transformacji energetycznej i zwiększyć koszty ponoszone przez europejskich konsumentów. Mimo że region Morza Bałtyckiego zainwestował znaczne środki w dywersyfikację źródeł energii, nadal jest podatny na nowe zależności.

Region jest również narażony na ataki na infrastrukturę krytyczną na Morzu Bałtyckim, które mogłyby zakłócić odporność energetyczną. Na przykład wybuchy gazociągów Nord Stream 1 i Nord Stream 2, uznane za celowe, uszkodziły odcinki zawierające ponad 778 mln metrów sześciennych gazu ziemnego. Śledztwa są w toku, a atrybucja jest trudna do ustalenia. Rosja była początkowo głównym podejrzanym ze względu na jej zdolności do przeprowadzania podwodnego sabotażu za pośrednictwem GUGI. Rzeczywiście, w 2023 roku GUGI znacznie zwiększyło swoją aktywność na Morzu Bałtyckim, aby zagrozić morskiej infrastrukturze energetycznej. Podwodna flota jest również zdolna do atakowania podmorskich światłowodowych, które mają kluczowe znaczenie dla świadczenia usług gospodarczych i cyfrowych w regionie Morza Bałtyckiego i Europie. Z tego powodu Rosja była również głównym podejrzanym w sprawie incydentu z Balticconnector, który polegał na uszkodzeniu kilku linii komunikacyjnych, ale później ustalono, że incydent był spowodowany przez kotwicę ciągniętą przez chiński statek. Obecnie ochrona i odporność tych podmorskich sieci łączności krytycznej są niewystarczające.

Rosja jest również zdolna do przeprowadzania cyberataków na krytyczną infrastrukturę energetyczną. Prorosyjskie grupy hakerskie wzięły na siebie odpowiedzialność za kilka ataków cybernetycznych na europejską infrastrukturę, ale w większości przypadków sprawcy tych ataków pozostają nieznani. Aby wymienić tylko kilka przykładów, w 2022 r. kilka europejskich instalacji naftowych było celem cyberataków, a w 2023 r. niemiecki producent turbin wiatrowych Enercon stracił zdalne połączenie z 5 800 turbinami w wyniku zakłóceń łączy satelitarnych na dużą skalę. W związku z tym istnieje wiele potencjalnych możliwości, za pomocą których Rosja lub inne podmioty mogłyby sabotować energię i odporność społeczną w regionie Morza Bałtyckiego.

ZALEŻNOŚĆ EKONOMICZNA

Region Morza Bałtyckiego w ciągu ostatnich dwudziestu lat wygenerował silny wzrost PKB i przyciągnął znaczne inwestycje zarówno w rozwój technologii, jak i infrastruktury. Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI) przewodziły inwestycjom w regionie, wnosząc wkład w projekty realizowane w ramach strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego (EUSBSR) mające na celu poprawę dobrobytu w regionie. EBI wspiera również projekty regionalne związane z transportem, energią, środowiskiem i działaniami w dziedzinie klimatu, a także badaniami, rozwojem i innowacjami. W ostatnich latach EBI koncentrował się na potencjale regionu w dziedzinie energetyki i nawiązał współpracę z Nordyckim Bankiem Inwestycyjnym, aby ułatwić zieloną transformację regionu. Skala inwestycji ze strony UE i innych podmiotów zachodnich w regionie Morza Bałtyckiego świadczy o ogromnym potencjale gospodarczym tego obszaru.

Chiny wykorzystują inwestycje gospodarcze do zwiększania wpływów w regionie, przede wszystkim poprzez inicjatywę Chin i krajów Europy Środkowej i Wschodniej (Chiny-Europa Środkowo-Wschodnia) – znaną również jako format 17+1 – i format 5+1. Format 17+1 został uruchomiony w 2012 roku aby zachęcić do współpracy i chińskich inwestycji w regionie, ma podobne cele jak format 5+1, łączy Chiny i kraje nordyckie (w tym Islandię). Mimo że region Morza Bałtyckiego historycznie nie zajmował wysokiego miejsca wśród głównych kierunków chińskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych, pozostaje atrakcyjny z dwóch kluczowych powodów: inwestycje w tym regionie zapewniają Chinom udaną drogę do ustanowienia większych wpływów w Arktyce oraz zwiększają wpływy Chin w UE. Biorąc to pod uwagę charakter chińskich inwestycji w regionie różni się w zależności od kraju.

Kraje regionu Morza Bałtyckiego mają różne strategie dotyczące chińskich inwestycji gospodarczych, ale wiele z nich uznało potencjalne zagrożenie związane z tymi powiązaniami finansowymi. Na przykład Litwa jako pierwsza wycofała się z formatu 17+1 w 2021 r.; Łotwa i Estonia poszły w ich ślady w 2022 r., po łagodnym stanowisku Pekinu wobec rosyjskiej agresji na Ukrainę. Państwa regionu blokują również chińskie zaangażowanie w projekty infrastrukturalne ze względu na potencjalne implikacje polityczne i bezpieczeństwa. W szczególności Polska zajęła twarde stanowisko wobec chińskich inwestycji ze względu na fakt, że dobre relacje ze Stanami Zjednoczonymi są niezbędne dla bezpieczeństwa kraju. Jednak niektóre kraje regionu nadal mają rozległe powiązania z Chinami i nie ma jednolitego regionalnego podejścia do weryfikacji bezpośrednich inwestycji zagranicznych pochodzących od chińskich firm. Rodzi to niebezpieczeństwo, że zależność od Rosji zostanie zastąpiona jedynie zależnością gospodarczą od Chin, co może skutkować większymi niepokojami w przyszłości. Dodatkowym zagrożeniem jest również fakt, że Chiny i Rosja utrzymują bliskie relacje. Obie strony mogłyby zatem w coraz większym stopniu koordynować swoje działania, aby wywierać presję na region.

JAK REGION MORZA BAŁTYCKIEGO MOŻE STAWIĆ CZOŁA WYZWANIOM

Biorąc pod uwagę te różnorodne wyzwania państwa regionu Morza Bałtyckiego muszą zacieśnić współpracę dwustronną i za pośrednictwem organizacji regionalnych, a także wzmocnić więzi z NATO i UE, aby przezwyciężyć słabości polityczne, wojskowe i gospodarcze.

BUDOWANIE ZAUFANIA POPRZEZ FORA REGIONALNE

Regionalne organizacje międzyrządowe, takie jak Rada Państw Morza Bałtyckiego (RPMB), Nordycko-Bałtycka 8 (NB-8) i Rada Nordycka (NC), od wielu dziesięcioleci ułatwiają dialog na temat kluczowych kwestii stojących przed regionem Morza Bałtyckiego. RPMB jest ważnym forum politycznym, które koncentruje się przede wszystkim na koordynowaniu wysiłków w zakresie tzw. miękkich kwestii bezpieczeństwa, takich jak ograniczenie handlu ludźmi w regionie. NB-8 zwołuje podmioty nordyckie i bałtyckie w celu omówienia kwestii regionalnych w nieformalnym formacie. NC, choć skupia się przede wszystkim na państwach nordyckich, regularnie angażuje się również w projekty w regionie, głównie dotyczące zrównoważonego rozwoju. Fora te dostosowywały i powinny nadal dostosowywać swoje struktury do nowych realiów geopolitycznych w regionie, aby lepiej dostosować postrzeganie zagrożeń przez kraje i zwiększyć zaufanie.

CBSS, NB-8 i NC dostosowały swoje priorytety w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę. CBSS na nowo zdefiniowała swoje cele, aby uwzględnić poważne kwestie bezpieczeństwa i jest bardziej skoncentrowana na budowaniu odporności regionalnej. NB-8 zawsze była nieformalnym i niezinstytucjonalizowanym forum współpracy, ale obecnie kładzie nacisk na działanie w ramach NATO i UE w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa. Za kluczową kwestię uznała również bezpieczeństwo w regionie Morza Bałtyckiego, o czym świadczy współpraca ze Zgromadzeniem Bałtyckim w zakresie polityki bezpieczeństwa i zabezpieczenia dostaw energii. Te międzyrządowe fora z powodzeniem zwołały kraje regionu w celu uzgodnienia norm dotyczących handlu dziećmi i ochrony środowiska, by wymienić tylko kilka. Organizacje te mogłyby również zrzeszać kraje regionu, w tym te, które nie mają formalnego członkostwa, w celu omówienia pojawiających się zagrożeń. Zwoływanie przedstawicieli w formatach ad hoc mogłoby ułatwić budowanie zaufania i uzgadnianie zagrożeń, tak aby państwa skuteczniej ze sobą współpracowały.

CBSS, NB-8 i NC powinny opublikować zaktualizowane plany działania dla regionu, aby odzwierciedlić zmieniającą się sytuację bezpieczeństwa i podkreślić wspólne zaangażowanie w sprostanie tym wyzwaniom. Jeśli organizacje te pomogą krajom w porozumieniu się i uzgodnieniu stanowisk, wówczas korzyści płynące z tej współpracy prawdopodobnie ułatwią lepszą politykę przeciwdziałania konwencjonalnym i niekonwencjonalnym zagrożeniom bezpieczeństwa.

DOPRECYZOWANIE STRATEGII OBRONNYCH I BEZPIECZEŃSTWA

NATO jest strukturą najlepiej nadającą się do koordynowania działań wojskowych na Morzu Bałtyckim. Zgodnie z artykułem piątym traktatu NATO, w przypadku ataku państwa członkowskie NATO są zobowiązane do wzajemnej obrony. Planowanie i koordynacja za pośrednictwem NATO i eFP pomaga państwom angażować innych członków NATO w obronę regionu i przyczynia się do odstraszania NATO. Kraje regionu mogłyby odnieść korzyści z dalszego zaangażowania Wielkiej Brytanii za pośrednictwem Połączonych Sił Ekspedycyjnych, które są ramową koncepcją działania kierowaną przez Londyn, zgodnie z którą wojska są rozmieszczane w regionie na zasadzie rotacji przez kraje Europy Północnej. Zjednoczone Królestwo zapewnia wytyczne dotyczące dowodzenia i kontroli w ramach tych ram i ma znaczący udział w koordynacji bezpieczeństwa w regionie Morza Bałtyckiego.

W nadchodzących latach państwa regionu Morza Bałtyckiego mogą pogłębić koordynację planowania konwencjonalnego w ramach NATO poprzez Dowództwo Sił Połączonych (JFC), którego obszar odpowiedzialności obejmuje planowanie, przygotowanie i realizację operacji wojskowych NATO na różnych teatrach działań. Obecnie Finlandia dołączyła do JFC Brunssum z krajami bałtyckimi, Polską i Niemcami. Po wstąpieniu Szwecji do NATO prawdopodobnie dołączy do JFC Norfolk, która odpowiada za arenę północnoatlantycką i arktyczną. Toczy się ożywiona debata na temat optymalnej struktury dowodzenia w NATO. Każda z możliwych konfiguracji wiąże się z pewnymi kompromisami i niezależnie od tego, jak zostaną one rozwiązane, konieczne jest wyjaśnienie tych struktur dowodzenia w regionie Morza Bałtyckiego oraz zidentyfikowanie wszelkich wad ostatecznego rozwiązania i zarządzanie nimi.

Jeśli planowanie regionalne będzie koordynowane przez JFC NATO, to podział państw regionu Morza Bałtyckiego na JFC Brunssum i Norfolk może utrudnić integrację obronną w regionie. Te formaty są już przeciążone, a rozdzielenie dowodzenia i kontroli w regionie może spowodować brak spójności. Podobnie, wyzwania związane ze sprawiedliwym podziałem obciążeń w NATO mogą odbić się echem w regionie i stworzyć wyzwania związane z koordynacją zasobów i zobowiązań na rzecz odstraszania rosyjskiej agresji.

Aby zabezpieczyć się przed przyszłością, w której Stany Zjednoczone mogą nie być w stanie lub nie chcieć utrzymać swojej obecnej roli głównego dostawcy bezpieczeństwa dla Europy, kraje regionu Morza Bałtyckiego muszą upewnić się, że są wystarczająco silne militarnie, aby bronić się przed rosyjską agresją. Kraje w regionie powinny nadać priorytet współpracy w zakresie rozszerzania i ulepszania wspólnych planów operacyjnych i ćwiczeń, świadomości znaczenia obszarów morskich, zdolności wywiadowczych, obserwacyjnych i rozpoznawczych, zdolności obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej, bezzałogowych pojazdów podwodnych. W ten sposób mogą zademonstrować swoją odporność i zdolności Stanom Zjednoczonym i innym sojusznikom z NATO oraz wysłać odstraszający sygnał do Rosji. Być może wbrew intuicji, takie kroki prawdopodobnie przyciągną dalsze poparcie dla wzmocnienia bezpieczeństwa regionalnego, ponieważ podkreślą wartość, jaką kraje w regionie wnoszą do partnerstw w dziedzinie bezpieczeństwa.

KOORDYNACJA OCHRONY INFRASTRUKTURY KRYTYCZNEJ

Istnieje kilka organizacji, które zajmują się bezpieczeństwem łańcuchów dostaw energii i celami produkcji energii odnawialnej w regionie Morza Bałtyckiego. Deklaracja z Marienborga i plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich ujednoliciły podejście w zakresie celów produkcji energii ze źródeł odnawialnych. CBSS, NB-8 i NC również podkreślają zrównoważony rozwój i rozwój czystej energii jako priorytet. Żadne z tych forów nie wypracowało jednak wystarczających mechanizmów przeciwdziałania szerszym zagrożeniom dla infrastruktury energetycznej w regionie.

Choć praca wspomnianych wcześniej organizacji regionalnych jest ważna, to UE i NATO są w największym stopniu zdolne do przeciwdziałania niekonwencjonalnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa energetycznego w regionie Morza Bałtyckiego. UE zobowiązała się do zwalczania zagrożeń hybrydowych i ochrony infrastruktury krytycznej w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Za pośrednictwem EUSBSR UE ustanowiła również plan zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Obszar polityki energetycznej EUSBSR jest koordynowany przez łotewskie Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Energetyki Litwy, które współpracują ze sobą w celu zapewnienia „konkurencyjnej, bezpiecznej i zrównoważonej energii w regionie Morza Bałtyckiego”. Aby sprostać pojawiającym się wyzwaniom w regionie, w szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa energetycznego, EUSBSR powinna opublikować zaktualizowany plan działania, który odzwierciedla nowe wyzwania, takie jak sabotaż i niszczenie krytycznej infrastruktury energetycznej, zwłaszcza w obszarze morskim. W planie należy omówić charakter zagrożeń hybrydowych oraz najlepsze sposoby odstraszania i ochrony przed nimi. Powinno to również wymagać koordynacji i wkładu ze strony wszystkich krajów regionu w kwestiach bezpieczeństwa energetycznego.

NATO będzie prawdopodobnie pierwszą linią obrony przed niekonwencjonalnymi atakami na infrastrukturę krytyczną w regionie. Sojusz utworzył w ramach Dowództwa Morskiego NATO Centrum Bezpieczeństwa Krytycznej Infrastruktury Podmorskiej. Po atakach na Nord Stream NATO utworzyło również komórkę koordynacyjną infrastruktury podmorskiej, której zadaniem jest mapowanie kluczowych słabych punktów infrastruktury podmorskiej oraz koordynowanie współpracy pomiędzy sojusznikami a sektorem prywatnym. NATO współpracowało również z UE w celu powołania nowej grupy zadaniowej ds. odporności infrastruktury krytycznej, która określiła wyzwania w zakresie bezpieczeństwa w energetyce, transporcie, infrastrukturze cyfrowej i przestrzeni kosmicznej, a także określiła kluczowe zalecenia mające na celu zwiększenie odporności infrastruktury krytycznej. UE i NATO zacieśniły współpracę w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, koncentrując się m.in. na cyberobronie, odporności i komunikacji strategicznej. UE i NATO powinny koordynować działania z publicznymi i prywatnymi zainteresowanymi stronami w regionie, aby zwiększyć nadzór i patrolowanie krytycznej infrastruktury energetycznej oraz przygotować się na następstwa potencjalnego ataku. Państwa w regionie Morza Bałtyckiego mogłyby również koordynować działania przed spotkaniami NATO dotyczącymi planowania tych mechanizmów, aby zapewnić jednolity głos i wspólne podejście do tego, w jaki sposób zestaw narzędzi NATO może najlepiej służyć interesom i problemom bezpieczeństwa w regionie.

WZMOCNIENIE SPÓJNOŚCI MONITOROWANIA BEZPOŚREDNICH INWESTYCJI ZAGRANICZNYCH

Jak wspomniano wcześniej, kraje regionu Morza Bałtyckiego przyjęły różne podejścia do przeciwdziałania potencjalnie szkodliwym inwestycjom gospodarczym, zwłaszcza ze strony Chin. Bez koordynacji regionalnej w tej kwestii region ryzykuje w przyszłości szkodliwe inwestycje i słabe punkty w łańcuchu dostaw lub, co gorsza, podejście, w którym polityka jednego kraju w sposób niezamierzony podważa politykę partnerów w regionie.

UE zapewnia najlepsze ramy harmonizacji tych wysiłków. Ogólnie rzecz biorąc, pracuje nad wdrożeniem strategii zmniejszania ryzyka, aby zmniejszyć zależność państw członkowskich od Chin i zapewnić bezpieczeństwo łańcuchów dostaw. W 2020 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ), którego celem jest zapobieganie inwestycjom, które stanowiłyby zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Stwierdza ono, że państwa członkowskie UE powinny powiadamiać UE o wszelkich wpływach BIZ na bezpieczeństwo lub porządek publiczny w innych państwach członkowskich lub na strategiczne projekty UE. Jednak jego wadą jest to, że członkowie nie byli zobowiązani do jego wdrożenia. Co więcej, członkowie UE w regionie Morza Bałtyckiego różnią się pod względem tego, czy mają wyraźne uprawnienia ustawodawcze do monitorowania tych inwestycji lub powstrzymywania tych, które mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa. W regionie Morza Bałtyckiego Dania, Finlandia, Łotwa i Szwecja nie mają takich wyraźnych uprawnień ustawodawczych, Niemcy i Litwa mają, a Polska ma jedynie uprawnienia ustawodawcze do rzeczowej ingerencji w te inwestycje. Istnieje zatem szansa na wzmocnienie spójnego, ujednoliconego, regionalnego podejścia do sposobów interwencji przeciwko szkodliwym inwestycjom gospodarczym.

Komisja Europejska dokonuje obecnie przeglądu rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ i prawdopodobnie zaproponuje zmianę rozporządzenia przed końcem 2023 r. UE powinna skorzystać z okazji, by wyjaśnić, jakie inwestycje mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państw członkowskich, i wymagać standardu działania określającego, w jaki sposób kraje powinny dokonywać takich ocen. UE mogłaby nawet potraktować region Morza Bałtyckiego jako poligon doświadczalny dla wyjaśnienia tych środków gospodarczych, ponieważ istnieje wyraźne zapotrzebowanie na zapewnienie bezpieczeństwa gospodarczego w regionie.

KONKLUZJA

Niewykluczone, że to, co kiedyś nazywano „morzem pokoju”, może stać się przyszłym teatrem konfliktu w Europie, a państwa regionu Morza Bałtyckiego muszą być na to przygotowane. Przedstawianie Morza Bałtyckiego jako „jeziora NATO” grozi samozadowoleniem. W związku z tym państwa regionu, NATO i UE muszą odpowiednio inwestować, aby zabezpieczyć region.

Udana współpraca między państwami w regionie jest obecnie utrudniona przez różne postrzeganie zagrożeń i poziom zaufania, niejasne struktury dowodzenia i rozdrobnione poglądy na temat bezpieczeństwa. Tym samym powołane struktury współpracy w regionie Morza Bałtyckiego powinny zrewidować swoje definicje bezpieczeństwa i uwzględnić zarówno zagrożenia konwencjonalne, jak i niekonwencjonalne, a także ryzyka polityczne i gospodarcze. Ze względu na różny charakter tych zagrożeń różne instytucje w regionie muszą koordynować sposoby ich łagodzenia i reagowania na nie. Są to problemy, które można rozwiązać, a państwa w regionie są kompetentne i mają znaczne możliwości, więc szansa na zwiększenie bezpieczeństwa jest w zasięgu ręki.

Jeśli kraje regionu Morza Bałtyckiego będą w stanie z powodzeniem zjednoczyć się w ramach forów i zharmonizować swoje oceny celów politycznych, wojskowych, gospodarczych i energetycznych dla regionu, będą mogły również lepiej informować o tych potrzebach podmioty zewnętrzne, takie jak Stany Zjednoczone i Wielka Brytania, i zachęcać je do dalszego inwestowania w regionie.

Wyzwania, na które zwrócono uwagę wcześniej, będą się utrzymywać, chyba że państwa będą w stanie dostosować swoje postrzeganie zagrożeń, a struktury międzyrządowe w regionie nie dostosują się do nowej rzeczywistości. Jeśli region będzie w stanie skutecznie się dostosować, może stać się awangardą bezpieczeństwa europejskiego i wzorem postępowania kontynentu w kontekście rosyjskiej agresji.

 Katrine Westgaard jest stypendystką Jamesa C. Gaithera w Carnegie Europe Program.