Sławomir Doburzyński

Myślenie funkcjonalistyczne jest niezbędne w polityce regionalnej, ale łatwo zamienia się w funkcjonalizm, który pod pozorem integracji przestrzeni utrwala hierarchie, zależności i przewagę centrum.

Współczesna polityka regionalna coraz częściej odwołuje się do obszarów funkcjonalnych, przepływów, sieci powiązań i współzależności przekraczających granice administracyjne. Jest to kierunek zasadniczo słuszny. Problem pojawia się jednak wtedy, gdy trafna obserwacja rzeczywistych współzależności zostaje przekształcona w teorię organizacji przestrzeni: skoro poszczególne terytoria tworzą system, powinny pełnić w nim określone funkcje, a rozwój całego układu wymaga ich odpowiedniego uporządkowania i koordynacji. Od tego miejsca jest już bardzo blisko do uznania hierarchii przestrzennej za naturalną, centrum za podmiot organizujący system, a peryferii za jego zaplecze. Warto więc oddzielić analizę funkcjonalną, która jest jednym z najważniejszych narzędzi współczesnej polityki regionalnej, od funkcjonalizmu jako sposobu rozumienia i organizowania regionu. Pierwsza pozwala zobaczyć rzeczywiste zależności i przepływy. Drugi może prowadzić do przekonania, że z zależności tych wynika właściwy podział ról między terytoriami. Szczególnie niebezpieczne staje się to wtedy, gdy region zaczynamy traktować poprzez analogię do organizmu – jako całość posiadającą centrum, wyspecjalizowane części i nadrzędny interes wymagający ich podporządkowania. Metafora, która początkowo pomaga zobaczyć system, zaczyna wówczas narzucać sposób jego urządzenia.

Podejście do funkcjonalizmu w rozwoju regionalnym oparte na analogii organicznej jest metodologicznie ryzykowne, ponieważ przenosi na system społeczno-gospodarczy założenia, które dobrze brzmią jako metafora, ale prowadzą do błędnych wniosków, gdy zaczyna się na ich podstawie projektować politykę publiczną. Region nie jest organizmem, jego części nie są organami podporządkowanymi jednemu centrum sterowania, a relacje między terytoriami, instytucjami i sektorami nie mają charakteru biologicznie koniecznej współzależności. Gdy funkcjonalizm zaczyna być interpretowany w taki sposób, szybko przestaje służyć opisywaniu rzeczywistych przepływów i zależności, a zaczyna legitymizować hierarchię, podporządkowanie oraz przekonanie, że istnieje jeden nadrzędny „interes całości”, który może być definiowany z poziomu centrum.

Źródła tego problemu są głęboko zakorzenione w pozytywistycznym sposobie myślenia o społeczeństwie. Klasyczne analogie organiczne zakładały, że złożone systemy społeczne można analizować podobnie jak organizmy biologiczne: poszczególne elementy pełnią określone funkcje, pozostają wobec siebie współzależne, a trwałość całości zależy od ich właściwego dopasowania. Na poziomie opisu taki aparat pojęciowy może być częściowo użyteczny, ponieważ pozwala dostrzec, że transport, rynek pracy, edukacja, gospodarka mieszkaniowa czy sieci usług rzeczywiście tworzą układy wzajemnych zależności. Problem zaczyna się wtedy, gdy z deskrypcji przechodzi się do normatywnego założenia, że każda część systemu powinna wykonywać przypisaną jej funkcję w interesie całości. W tym momencie funkcjonalizm przestaje być językiem analizy, a staje się językiem porządkowania przestrzeni.

W polityce regionalnej skutkiem takiego podejścia jest naturalizacja hierarchii terytorialnej. Metropolia zaczyna być traktowana jako „mózg” systemu, większe miasta jako jego główne węzły, mniejsze ośrodki jako elementy obsługowe, a obszary wiejskie i peryferyjne jako zaplecze pracy, żywności, energii, rekreacji lub zasobów środowiskowych. Taki podział może opisywać część istniejących relacji, ale bardzo łatwo zaczyna być interpretowany jako relacja pożądana i docelowa. Wtedy przestrzeń regionalna zostaje uporządkowana nie według zdolności poszczególnych terytoriów do rozwoju, lecz według funkcji, jakie mają pełnić wobec centrum. Tym samym funkcjonalizm o organicznej proweniencji świadomie lub nie, intencjonalnie lub mimowolnie pogłębia centralizm. Jeżeli region traktowany jest jako jednolity system, w którym każda część powinna realizować funkcję wobec całości, to ktoś musi tę całość zdefiniować, opisać jej potrzeby i ustalić hierarchię funkcji. W praktyce rolę tę przejmuje administracja centralna albo największy ośrodek metropolitalny. Pozornie neutralna analiza przepływów prowadzi więc do politycznej koncentracji decyzji. Centrum zaczyna występować nie tylko jako największy uczestnik systemu, lecz jako interpretator interesu całego systemu.

Pojawia się tu zasadnicza różnica między funkcjonalnością a funkcjonalizmem. Funkcjonalność oznacza, że rzeczywiste procesy społeczne i gospodarcze przekraczają granice administracyjne: ludzie dojeżdżają do pracy, korzystają z usług poza miejscem zamieszkania, przedsiębiorstwa funkcjonują w sieciach dostaw, a infrastruktura obsługuje więcej niż jedną jednostkę terytorialną. Tego rodzaju relacje należy badać i uwzględniać w polityce. Funkcjonalizm natomiast staje się błędny wtedy, gdy na podstawie tych przepływów tworzy się trwałą normatywną strukturę zależności i przypisuje określonym terytoriom role, z których mają wynikać ich cele rozwojowe.

W klasycznym ujęciu organicznym system dąży do równowagi. Tymczasem rozwój regionalny ma charakter konfliktowy, negocjacyjny i historycznie otwarty. Różne podmioty mają odmienne interesy, terytoria konkurują o ludzi, inwestycje i funkcje, a relacje między nimi nie są stabilne. To, że dana gmina pełni dziś funkcję mieszkaniową wobec metropolii, nie oznacza, że powinna być do tej funkcji trwale redukowana. To, że małe miasto dostarcza pracowników większemu ośrodkowi, nie oznacza, że jego rolą jest reprodukcja tej zależności. To, że port obsługuje zaplecze krajowe, nie oznacza, że jego regionalny rozwój powinien być podporządkowany wyłącznie funkcji tranzytowej. Analogicznie problematyczne jest założenie o komplementarności. W ujęciu organicznym różne części systemu są potrzebne dlatego, że wykonują różne zadania. W polityce regionalnej łatwo przełożyć to na język specjalizacji funkcjonalnej: jedno miejsce produkuje wiedzę, inne energię, jeszcze inne zapewnia mieszkania, usługi środowiskowe lub siłę roboczą. Taki układ może być efektywny z perspektywy całego systemu, ale bardzo niekorzystny dla tych jego części, które zostają zamknięte w funkcjach o niskiej wartości dodanej. Wówczas funkcjonalizm może legitymizować nierówności, przedstawiając je jako naturalny podział ról. W praktyce regionalnej oznacza to ryzyko utrwalenia peryferyjności. Obszar słabszy gospodarczo może zostać uznany za „zaplecze” silniejszego centrum. Jeżeli polityka publiczna zaczyna wzmacniać przede wszystkim jego funkcję usługową wobec metropolii, zamiast budować własną zdolność rozwojową, zależność się reprodukuje. Lepszy transport zwiększa dostępność centrum, ale może jednocześnie przyspieszyć odpływ pracy i konsumpcji. Rozwój infrastruktury mieszkaniowej może wzmacniać funkcję sypialnianą bez tworzenia lokalnych miejsc pracy. Ochrona walorów środowiskowych może ograniczać aktywność gospodarczą, jeśli jednocześnie nie powstają mechanizmy zatrzymywania wartości z turystyki czy usług ekosystemowych. Funkcjonalna integracja nie zawsze prowadzi więc do konwergencji. Może prowadzić do jeszcze silniejszej koncentracji.

Problem dotyczy także skali regionu. Jeżeli układ funkcjonalny jest konstruowany wokół jednego głównego centrum, pozostałe części przestrzeni są interpretowane przez pryzmat relacji z nim. Traci się wtedy policentryczność, autonomię subregionalnych układów gospodarczych oraz możliwość powstawania nowych centrów. Region zostaje opisany jako system promienisty, nawet jeśli realna przestrzeń społeczno-gospodarcza ma strukturę sieciową. Współczesne procesy rozwojowe są zaś coraz częściej wielokierunkowe: firma z małego miasta może pracować dla klientów globalnych, uczelnia może budować specjalizację niezależną od regionalnej metropolii, a lokalny klaster przemysłowy może być silniej związany z zagranicznym łańcuchem dostaw niż z centrum własnego województwa.

Właśnie dlatego analogia sieciowa jest zwykle bardziej użyteczna niż organiczna. Sieć nie zakłada jednego centrum, nie przypisuje trwałych funkcji i dopuszcza zmianę pozycji poszczególnych węzłów. Pozwala także rozumieć, że relacje mogą być jednocześnie komplementarne i konkurencyjne. Dwa miasta mogą współpracować w transporcie, konkurować o inwestycje, wspólnie prowadzić politykę edukacyjną i jednocześnie zabiegać o te same kadry. Taka rzeczywistość jest znacznie bliższa faktycznej dynamice regionalnej niż wizja harmonijnego organizmu. Jeszcze trafniejsze jest ujmowanie regionu jako systemu funkcjonalnego w sensie otwartym, adaptacyjnym i wielocentrycznym. W takim podejściu „funkcja” nie oznacza przypisanej roli terytorium, lecz realny związek między procesami. Analizuje się przepływy pracy, energii, kapitału, danych, usług, ludzi i wiedzy, ale nie wyciąga z tego wniosku, że jeden poziom ma zarządzać całością. Przeciwnie, zarządzanie powinno odpowiadać strukturze problemu. Część zadań wymaga koordynacji regionalnej, część metropolitalnej, część lokalnej, a część międzyregionalnej lub krajowej. Taki model jest fundamentalnie różny od organicznego funkcjonalizmu. Nie pyta, jaka jest „rola” gminy, powiatu czy miasta w regionalnym organizmie. Pyta, w jakich systemach dana jednostka uczestniczy i gdzie posiada realną sprawczość. Ta sama gmina może jednocześnie należeć do metropolitalnego rynku pracy, regionalnego systemu energetycznego, lokalnego systemu usług społecznych i ponadregionalnego łańcucha produkcyjnego. Nie ma jednej funkcji, która ją definiuje.

Centralizm wzmacnia się szczególnie wtedy, gdy funkcjonalizm zostaje połączony z językiem efektywności. Argument, że określona usługa „powinna być świadczona na poziomie funkcjonalnym”, może być racjonalny, ale często prowadzi do koncentracji instytucji w większym ośrodku. Jeżeli każdą usługę organizuje się według kryterium skali, mniejsze miejscowości stopniowo tracą własne kompetencje, instytucje i zdolność zarządczą. Krótkookresowo może to obniżyć koszty. Długookresowo prowadzi jednak do osłabienia podmiotowości lokalnej. To jeden z najbardziej niedostrzeganych skutków funkcjonalizmu. Centralizacja nie dokonuje się wyłącznie przez formalne przekazywanie kompetencji. Może zachodzić także poprzez koncentrację wiedzy, kadr, danych i zdolności organizacyjnych. Jeżeli wszystkie bardziej złożone funkcje są przenoszone do centrum, peryferia pozostają administracyjnie autonomiczne, ale funkcjonalnie coraz bardziej zależne. Zachowują instytucje, lecz tracą zdolność samodzielnego definiowania problemów i prowadzenia polityki. W ten sposób organiczny funkcjonalizm może prowadzić do paradoksu. Deklaruje integrację regionu, ale w praktyce zwiększa różnice w zdolności do działania. Centrum staje się coraz bardziej kompetentne, ponieważ skupia funkcje analityczne, strategiczne, edukacyjne i gospodarcze. Mniejsze ośrodki stają się coraz bardziej zależne, ponieważ ich rola redukuje się do realizacji funkcji wykonawczych. W efekcie powstaje system, który jest formalnie zdecentralizowany, ale realnie coraz bardziej scentralizowany.

Nowoczesna i efektywna polityka regionalna powinna odrzucić funkcjonalizm jako teorię porządku terytorialnego, ale zachować analizę funkcjonalną jako narzędzie diagnostyczne. To rozróżnienie jest kluczowe. Obszary funkcjonalne podobnie jak rynki pracy, systemy transportowe czy zlewnie są realnymi strukturami przestrzennymi i trzeba je badać. Nie oznacza to jednak, że powinny być traktowane jako quasi-organizmy posiadające jeden interes, centrum i hierarchię elementów. Lepszym punktem wyjścia jest pojęcie współzależności. Współzależność nie zakłada podporządkowania. Pozwala przyjąć, że jednostki terytorialne są od siebie zależne, ale jednocześnie zachowują własne interesy i zdolności. Zarządzanie regionalne nie powinno więc polegać na ustalaniu „właściwego miejsca” każdego terytorium w systemie, lecz na tworzeniu mechanizmów negocjacji między podmiotami, które współuczestniczą w tych samych procesach. To prowadzi do zupełnie innego rozumienia spójności. W perspektywie organicznej spójność oznacza dobre dopasowanie części do całości. W perspektywie rozwojowej powinna oznaczać zdolność każdego terytorium do uczestnictwa w systemach wyższego rzędu bez utraty własnej podmiotowości. Region spójny nie jest regionem, w którym wszystko funkcjonuje zgodnie z potrzebami centrum. Jest regionem, w którym różne części posiadają zdolność współpracy, negocjowania interesów i wykorzystywania przepływów do własnego rozwoju.

W tym sensie krytyka organicznego funkcjonalizmu nie jest odrzuceniem myślenia systemowego. Przeciwnie – jest próbą jego unowocześnienia. Współczesny region powinien być rozumiany jako system otwarty, sieciowy, wielocentryczny i adaptacyjny. Jego struktura zmienia się wraz z przepływami kapitału, ludzi, technologii i informacji. Funkcje nie są przypisane raz na zawsze. Mogą się pojawiać, zanikać i przenosić. Ośrodki peryferyjne mogą zdobywać nowe kompetencje, a dawne centra mogą tracić znaczenie. Najważniejszym celem polityki regionalnej formułowanej na takich podstawach teoretycznych nie powinno być „optymalne rozmieszczenie funkcji”, lecz zwiększanie zdolności poszczególnych terytoriów do tworzenia, przejmowania i przekształcania funkcji. To zasadnicza zmiana perspektywy. Obszar peryferyjny nie powinien być oceniany według tego, jak dobrze obsługuje potrzeby centrum, ale według tego, czy potrafi zwiększać własną produktywność, zatrzymywać wartość, rozwijać kompetencje i budować nowe relacje zewnętrzne. Właśnie w tym miejscu najlepiej widać fundamentalny błąd organicznego funkcjonalizmu. Zakłada on, że porządek systemu wynika z właściwego podziału ról. Tymczasem rozwój regionalny wynika z możliwości zmiany ról. Regiony, miasta i społeczności rozwijają się wtedy, gdy potrafią wyjść poza funkcje, które dotąd pełniły. Port staje się centrum przemysłowo-technologicznym, obszar wiejski rozwija energetykę i usługi, małe miasto staje się wyspecjalizowanym ośrodkiem produkcji, a peryferyjna uczelnia tworzy kompetencję o znaczeniu międzynarodowym.

Organizm biologiczny nie pozwala nerce stać się mózgiem. System regionalny właśnie na takiej możliwości zmiany pozycji powinien opierać swój rozwój. I dlatego analogia organiczna, choć atrakcyjna jako metafora, jest wyjątkowo słabą podstawą nowoczesnej polityki regionalnej.