Iwona Sagan

Tekst ukazał się w 17. numerze „Wspólnoty” i w portalu czasopisma: https://wspolnota.org.pl/newsletter/samorzadowa-przyszlosc-regionow

Województwo czy region, rząd czy samorząd? Szczebel regionalny jest naturalnym mediatorem pomiędzy szczeblami władzy lokalnej i centralnej. Tymczasem proces centralizacji kompetencji będących pierwotnie w zakresie samorządów postępuje w kraju od lat.

Rozważania na temat samorządu regionalnego warto rozpocząć od refleksji na temat dwóch terminów – województwo i region, które równolegle funkcjonują we wszystkich wymiarach językowych: urzędowo-administracyjnym, naukowym, w mowie potocznej. Termin województwo jest obecny w języku urzędowo-administracyjnym i w dyskursie politycznym od wieków. Jego historyczne korzenie na ziemiach polskich sięgają XIV stulecia. Województwo to jednostka najwyższego stopnia w podziale terytorialno-administracyjnym kraju. Co prawda liczba województw w powojennej historii zmieniała się wielokrotnie, ale województwo jako najwyższy szczebel terenowej administracji rządowej zawsze trwało. Od 1999 r., na mocy ustawy z 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, województwo stało się jednostką samorządu terytorialnego. Od tego momentu terminowi województwo zaczął coraz częściej towarzyszyć termin region używany w znaczeniu administracyjnym. Coraz bardziej powszechne zastępowanie terminu województwo terminem region wynikało ze ścisłego powiązania reformy terytorialnej kraju z polityką regionalną Unii Europejskiej i dostosowaniem największych jednostek zasadniczego podziału kraju do standardu jednostek regionalnych UE, czyli tzw. NUTS 2, które zostały formalnie wprowadzone po zjednoczeniu Polski z Unią w 2005 r. Jednocześnie w wymiarze społecznym coraz częściej zaczęto mówić i pisać o społeczności regionalnej, a nie o mieszkańcach województwa.

Równoległe funkcjonowanie terminów województwo i region odwzorowuje jednoczesne funkcjonowanie dwóch ośrodków władzy: rządu i samorządu. Wojewoda jako przedstawiciel władzy rządowej w terenie jest automatycznie zestawiany z tradycyjnym terminem województwo, co poniekąd wymusza etymologiczny związek tych dwóch nazw. Marszałek województwa jako najwyższy przedstawiciel samorządu w terenie znacznie częściej jest zestawiany z terminem region niż województwo, mimo że formalnie w nazwie jest mu przypisane marszałkostwo województwa.
Dwoistość nazewnictwa używanego w odniesieniu do tego poziomu terytorialno-administracyjnego w powiązaniu z dwubiegunowością władzy niesie potężny ładunek informacyjny dotyczący rozumienia znaczenia i celów polityki regionalnej, ale także praktyki jej realizacji. Intuicyjnie przypisujemy terminowi region znacznie bogatszy zakres treści niż jedynie określenie szczebla terytorialno-administracyjnego. Analogicznie postrzegamy marszałka jako lidera społeczności regionalnej odpowiedzialnego za charakter polityki regionalnej, a nie jedynie administratora zarządzającego i kontrolującego realizację zadań publicznych w województwie.
Rodzi się pytanie, czy dwoistość natury regionu-województwa i dwuośrodkowość władzy rządowej i samorządowej stabilizuje pozycję regionów, wzmacnia i sprzyja polityce regionalnej, a w konsekwencji służy rozwojowi regionów?

Potencjał polityki regionalnej i efektywność współzarządzania

Specyfika struktury władzy regionalnej w Polsce polegająca na równoległym funkcjonowaniu dwóch centrów władzy, samorządowej i rządowej, mogłaby służyć stworzeniu silnej reprezentacji politycznej tego szczebla. Aby tak się stało, konieczne byłoby trwałe współdziałanie obu ośrodków władzy. Dotychczasowe doświadczenia regionalne nie pozwalają na pozytywną ocenę w tym zakresie. Urzędy wojewódzkie, pozostając reprezentantami rządowej władzy administracyjnej, raczej konkurują o zakres władzy i kompetencji, a także prestiż, niż współpracują z urzędami marszałkowskimi na rzecz stworzenia silnego rdzenia układu koalicyjnego w regionie – układu, który byłby zdolny do budowania sieci współpracy z podmiotami sektora gospodarczego i z organizacjami pozarządowymi na rzecz rozwoju regionu. Silne upolitycznienie rządowej władzy wojewódzkiej utrudnia budowanie stabilnych koalicji współpracy. Dobór i wymiana wojewodów ze względu na przynależność partyjną, a nie kompetencje zarządcze, utrudnia budowanie zintegrowanego ośrodka władzy, szczególnie w sytuacji, gdy marszałek i wojewoda reprezentują różne opcje polityczne.
Wystawienie tak ważnej dla rozwoju kraju polityki regionalnej na hazard gry politycznej dwóch równoległych ośrodków władzy wskazuje na niedokończony i zachowawczy charakter reformy samorządowej na tym szczeblu. Reformatorom zabrakło odwagi w ustanowieniu jednoznacznie silnej władzy samorządowej w regionie, a każdej kolejnej władzy rządowej chęci do podzielenia się nią z regionem.

Niedocenienie znaczenia regionów i polityki regionalnej w budowaniu samorządności w kraju wynika ze swoistej próżni politycznej na tym poziomie. Słabość polityczna poziomu regionalnego jest z jednej strony warunkowana tradycją jego pełnej kontroli przez struktury władzy centralnej minionego systemu, z drugiej zaś jego ograniczoną atrakcyjnością polityczną w systemie demokratycznym. Politycy zabiegają o bezpośredni elektorat na poziomie lokalnym bądź walczą o dostęp do rządowych struktur władzy. Poziom regionalny nie zapewnia stałej obecności na scenach politycznych. Analogiczne przyczyny sprawiają, że także sektor biznesu jest w stopniu ograniczonym zainteresowany polityką regionalną. Inwestorzy, przedsiębiorcy, deweloperzy znacznie bardziej zainteresowani są polityką lokalną, która ma bezpośredni wpływ na ich majątek trwały lub możliwości inwestycyjne. Polityczne decyzje władz rządowych skutkują z kolei strategicznymi możliwościami działania przedsiębiorców i wpływają na ich biznesową efektywność. Aktywność organizacji pozarządowych, społeczeństwa obywatelskiego jest również znacznie niższa na poziomie regionalnym. Powodem jest słabsza identyfikacja terytorialna mieszkańców z regionem niż z lokalnością. Społeczność regionu stanowi na ogół mozaikę różnych społeczności lokalnych, nierzadko posiadających rozbieżne interesy i tradycje. Jak wykazują badania, terytorialna identyfikacja na poziomie regionalnym jest słaba albo nie istnieje w ogóle. Brak emocjonalnych związków z regionem-województwem i poczucia regionalnej wspólnotowości stanowi poważną barierę w zaangażowaniu społeczności regionalnej w demokratyczne struktury zarządzania. Jedynie w przypadku regionów administracyjnych, które w znacznym stopniu pokrywają się z regionami historyczno-geograficznymi, ukształtowanymi w długim procesie regionalizmu, baza społeczna do tworzenia silnego i dobrze zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego jest silniejsza. Spoiwem społeczności regionalnej nie są też wybierani przez nią silni liderzy samorządów. Fakt, że marszałek nie jest wybierany w wyborach bezpośrednich, a jedynie wyłaniany przez sejmik województwa, ma w tym zakresie zasadnicze znaczenie. Powyższe przyczyny ograniczają liczbę zaangażowanych w politykę regionalną podmiotów. Sytuacja ta czyni regiony tym bardziej bezbronnymi wobec gry sił i interesów politycznych, a silne społeczne zakotwiczenie samorządności regionalnej trudnym wyzwaniem.

Z powyższych rozważań wyraźnie wynika, że niemal już ćwierćwiecze polskiej samorządności regionalnej jest nadal stabilizowane w głównej mierze przez regionalną politykę Unii Europejskiej i dystrybucję funduszy unijnej polityki spójności przez samorządy regionalne. Trzeba podkreślić, że samorządy regionalne dobrze wykorzystały tę szansę, wzmacniając swój potencjał zarządczy i jakość sprawowanej władzy. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w kolejnych transzach środków unijnych coraz większa ich część jest w Polsce dystrybuowana przez regiony. Nie we wszystkich krajach postsocjalistycznej transformacji można mówić o takim sukcesie. Na Węgrzech zniknęła regionalna polityka samorządowa. Nie da się tego faktu wytłumaczyć twierdzeniem, że regiony na Węgrzech były za małe i przez to zbyt słabe, bowiem także w Polsce nie wszystkie regiony są duże. Lubuskie jest jednym z najmniejszych województw w kraju, a jednocześnie jest w czołówce najsilniejszych gospodarczo i najlepiej rozwijających się regionów. Przyczyny likwidacji samorządności regionalnej były polityczne, uwarunkowane powrotem do centralizacji władzy. Przykład Węgier pokazuje, jak krucha może być pozycja samorządów regionalnych wobec interesów polityki rządowej.

Prawno-legislacyjne, a co się z tym wiąże finansowe, umocowanie samorządnych regionów w Polsce jest słabe. W sytuacji braku woli politycznej do wspierania samorządności regionalnej może ona być bardzo łatwo zmarginalizowana. Wraz z ograniczeniem bądź ustaniem napływu unijnych środków pomocowych może okazać się, że mamy do czynienia z wydmuszką, która była napełniona środkami z UE, a pozostawiona pusta zostanie zgnieciona przy pierwszej okazji, naciskana przez siły politycznie z góry albo z dołu. Zapowiedzią takiego scenariusza jest obecna sytuacja opóźnień w płatnościach unijnych wywołująca lukę w finansach samorządów regionalnych, związaną z wygaśnięciem poprzedniej transzy funduszy i niepewnym, opóźniającym się kalendarium napływu środków nowej transzy, które są krytyczne dla utrzymania rozwoju regionu i realizacji prowadzonej polityki regionalnej. Jednocześnie luka finansów samorządowych jest wypełniana ofertą mnożących się funduszy celowych wprowadzanych przez rząd, a także przez poszczególne ministerstwa. Podmioty regionalne szybko orientują się na nowe źródła finansowania, poszukując środków na utrzymanie swojej działalności. Rola samorządu jako centrum regionalnej polityki i wsparcia finansowego rozmywa się.

Od lat trwa dyskusja o konieczności nowego umocowania formalno-prawnego samorządów regionalnych w strukturach władzy. Nie zmienia się jednak nic i, co gorsza, wydaje się, że same władze samorządowe regionów nie są na tyle zdeterminowane, aby zawiązać koalicję na rzecz wspólnych działań w tym kierunku. Związek Województw RP nie jest zbyt widoczną organizacją na scenie politycznej kraju. Regiony, będąc odpowiedzialne za dystrybucję funduszy europejskich, współpracując bezpośrednio z władzami unijnymi, wypracowały jeden z najwyższych w strukturach zarządczych kraju poziom kompetencji i jakości zarządzania. Aby to osiągnąć, regiony musiały stworzyć profesjonalne zespoły, mające charakter nowoczesnych struktur administracyjnych. Tworzą je wykwalifikowani pracownicy administracji, naukowcy, przedstawiciele praktyki gospodarczej i specjaliści od kwestii społecznych. To potencjał, który był budowany latami i który jest wartością sam w sobie. Na bazie własnych doświadczeń samorządy regionalne są w stanie tworzyć partnerstwa administracji samorządowej, przedsiębiorczości i nauki, czyli tzw. potrójne helisy, w zakresie kreatywnych, innowacyjnych inicjatyw i działań rozwojowych w regionie. Tego typu spółki i partnerstwa są konieczne, aby sprostać wyzwaniom coraz trudniejszych warunków funkcjonowania. Warto zauważyć, że to właśnie jakość instytucji jest dziś traktowana przez Unię Europejską jako zasadniczy parametr warunkujący dostęp do pomocowych funduszy odbudowy.
Tymczasem proces centralizacji kompetencji będących pierwotnie w zakresie samorządów postępuje w kraju od lat. Rząd przejął kontrolę nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska, regionalnymi zarządami melioracji i urządzeń wodnych, ośrodkami doradztwa rolniczego, a więc kluczowymi instytucjami regionalnymi dla prowadzenia uznanej dziś za najważniejszą w Europie polityki klimatycznej i zielonego ładu. Poprzez rozszerzenie kompetencji instytucji kuratorów oświaty rząd zacieśnił kontrolę nad sektorem edukacji. Takie obszary jak pomoc społeczna i planowanie przestrzenne są także coraz szerzej i silniej kontrolowane przez rząd. Działania te, określane mianem pełzającej centralizacji, podkopują fundamenty regionalnej demokracji.

Samorządność regionalna a demokracja

Można w tym miejscu zadać pytanie, czy samorządność na poziomie regionów jest w ogóle potrzebna i czy ma znaczenie dla trwałości i jakości struktur państwa demokratycznego?
Wieloszczeblowość struktur władzy i zasada pomocniczości to jeden z fundamentów trwałości systemów demokratycznego zarządzania. Obecność samorządów regionalnych wzmacnia samorządność lokalną. Rozproszone, słabo zintegrowane współpracą w ramach poziomych związków gminnych samorządy lokalne nie są silnym partnerem negocjującym swoją pozycję wobec władzy szczebla centralnego. Szczebel regionalny jest naturalnym mediatorem pomiędzy szczeblami władzy lokalnej i centralnej. Jest także buforem zabezpieczającym samorządność lokalną przed jej degradacją do roli wykonawcy decyzji i dystrybutora finansów rządowych. W interesie samorządów lokalnych jest silna samorządność na poziomie regionu.
Rządy i ich liderzy dążący do centralizacji władzy rozpoczynają zwykle demontaż demokratycznych struktur terytorialnych od zmian, osłabienia bądź likwidacji poziomu regionalnego. Jest to dowód jego znaczenia w procesie decentralizacji i stabilizacji systemów demokratycznych. Z tych też przyczyn władza rządowa m.in. nie była i nie jest zainteresowana tworzeniem silnych, samorządnych struktur metropolitalnych, które są subregionalnym poziomem terytorialno-administracyjnym dodatkowo wzmacniającym i stabilizującym regiony.

Budowanie klimatu nieprzychylnego tworzeniu struktur metropolitalnych, obwinianie miast metropolitalnych o peryferyzację i wyjaławianie regionów z zasobów ludzkich oraz kapitałowych, przy konsekwentnym pomijaniu korzyści, które daje rozwojowi regionalnemu i lokalnemu zintegrowana struktura metropolitalna, służy celom i interesom władzy centralnej, ale nie mieszkańcom tych regionów. Wymownym przykładem na to, że dobrze prosperująca metropolia nie jest w interesie autorytarnego rządu dążącego do monopolizacji władzy jest historia przemian struktury zarządzającej obszarem metropolitalnym Londynu. W 1986 r., w wyniku konfliktu z ówczesną premier Margaret Thatcher, została rozwiązana Rada Wielkiego Londynu odpowiedzialna za prowadzenie polityki metropolitalnej regionu. Doprowadziło to do demontażu silnego i sprawnie zarządzającego centrum metropolitalnego, a w konsekwencji poddania strategii rozwoju metropolii bezpośredniej kontroli rządu centralnego. Dopiero dziesięć lat później kolejny premier zainicjował działania prowadzące do odtworzenia poprzedniej, regionalnej struktury zarządczej.
Samorządowe struktury regionalne są kluczowym ogniwem wieloszczeblowych systemów zarządzania w państwach demokratycznych. Współczesna rzeczywistość dowodzi, że nie tylko rola gwaranta demokracji jest przypisana samorządności regionalnej. Czas kryzysu wymaga polityk regionalnych wyrastających ze specyfiki zasobów, z koniecznej szybkości działania i mobilizacji potencjałów wykraczających poza rządowo identyfikowane potrzeby i zalecane strategie działań.

Samorządność regionalna w czasie kryzysu

Czas kryzysu okazał się aż nazbyt bolesną lekcją potrzeby samorządności, bez której nie poradzimy sobie w trudnych i turbulentnych czasach. Lista plag, z którymi przyszło się społeczeństwu zmierzyć w ostatnim czasie wydaje się nie mieć końca. Zapaść klimatyczna, zapaść demograficzna, niekontrolowane migracje, pandemia, wojna w Ukrainie, kryzys energetyczny, uchodźcy wojenni, to hasła kryzysów, pod którymi kryją się dziesiątki innych problemów natury środowiskowej, ekonomicznej, społecznej. Wszystkie one wpływają na egzystencjalne podstawy warunków naszego życia.
Zwrotne momenty dziejącej się na naszych oczach historii, najbardziej dramatyczne okresy poszczególnych kryzysów – pandemii, fali uchodźców z Ukrainy – dowiodły, że to samorządy są prawdziwie pewnym wsparciem społeczności samoorganizujących się dla przetrwania.
Na temat szybkiej i organizowanej ad hoc przez samorządy pomocy, koordynacji i wspierania działań spontanicznie podejmowanych przez organizacje społeczne i indywidualnych mieszkańców, tworzenia nowych, wynikających z nagłych potrzeb struktur organizacyjnych, szybkich porozumień i konsensusów umożliwiających podejmowanie koniecznych decyzji powiedziano i napisano już bardzo wiele. Etos samorządu jako władzy obecnej na miejscu w momentach najbardziej krytycznych, władzy bliskiej i dostępnej, aktywnie pomocnej mieszkańcom, został wydobyty spod politycznego kurzu i umocniony. Demokracja została zweryfikowana w prawdziwie bojowych warunkach.
Wydaje się, że jest to ten moment w budowaniu państwa demokratycznego, w którym samorządność regionalna i prowadzona przez nią polityka regionalna musi ulec zmianom i wejść w fazę dojrzałej niezależności. Wymaga to weryfikacji polityk regionalnych, które winny wyjść poza operacyjne programy budowane celem wykorzystania funduszy polityki unijnej. Samorządy regionalne muszą budować odporność regionów w oparciu o ich endogeniczne, własne zasoby, o często posiadane, a nieuświadomione potencjały, których żaden z kierunków polityki unijnej nie pomógł dotychczas wydobyć. Samorządy regionalne powinny czuć się w obowiązku prowadzenia polityki regionalnej opartej na własnej wizji rozwoju. Strategie rozwoju nie mogą składać się z precyzyjnie i profesjonalnie opracowanej diagnozy, do której zostaje dołączona nazbyt często ogólnikowa, pozbawiona precyzji sprawczej prognoza, powielająca kierunki rozwoju postulowane przez UE. W imię zadowolenia wszystkich nie należy unikać w strategiach wyraźnego wskazania, co jest najważniejsze, co jest dźwignią i porządkuje logikę rozwoju całego regionu. Strategie same powinny być innowacyjne. Na przykład nie ma chyba strategii rozwoju województwa, która wskazywałaby jako swój główny i jedyny priorytet rozwój edukacji. Jednocześnie wszystkie strategie mówią o konieczności rozwoju opartego na wiedzy, o wdrażaniu innowacyjnych technologii. Problem, kto ma tworzyć innowacje i skąd regiony mają pozyskać twórcze, kreatywne jednostki, nie jest natomiast podejmowany. Warto zacząć opracowywać kierunki polityki regionalnej i służące ich realizacji strategie (z których większość wymaga dziś zmiany i weryfikacji) tak, jakby fundusze europejskie nie istniały. Nie tylko fundusze, ale cała polityka regionalna UE może bowiem ulec ograniczeniu i zanikowi w zupełnie nieodległej przyszłości. Zawiedziona dotychczasowymi efektami polityki spójności Unia wydaje się obecnie wycofywać z silnego ukierunkowania na wzmacnianie regionów europejskich.
Jeśli nie utrwalimy dziś samorządnej demokracji w regionach, to nie przetrwa ona nieprzychylnej jej gry sił politycznych i geopolitycznych, a jutro będziemy musieli ponownie walczyć o demokrację, nie tylko regionalną.

Iwona Sagan – prof. dr hab., kierownik Zakładu Geografii Społeczno-Ekonomicznej UG, członkini Zespołu ekspertów samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.