Tomasz Augustyn

Pierwsze półrocze 2026 r. przyniosło JST wysoką nadwyżkę operacyjną i stabilne zadłużenie, ale nie oczekiwany boom inwestycyjny – problemem coraz wyraźniej staje się nie dostęp do kapitału, lecz zdolność jego szybkiego i efektywnego wykorzystania.

Dane po pierwszym półroczu 2026 r. pokazują sytuację pozornie paradoksalną: polskie samorządy są finansowo mocniejsze, niż sugerowałyby ich plany budżetowe, ale ta siła nie przekłada się jeszcze na wyraźne przyspieszenie inwestycji. Z punktu widzenia polityki regionalnej i lokalnej jest to ważniejszy wniosek niż sama informacja o wysokiej nadwyżce. Oznacza bowiem, że problemem sektora JST nie jest dziś przede wszystkim brak pieniędzy, lecz zdolność do szybkiego i skutecznego przekształcania dostępnych zasobów finansowych w realne przedsięwzięcia rozwojowe.

Po dwóch kwartałach 2026 r. jednostki samorządu terytorialnego osiągnęły łącznie ponad 267 mld zł dochodów, czyli 54,4 proc. rocznego planu. Było to o 6,9 proc. więcej niż w analogicznym okresie 2025 r. Wydatki wyniosły 221,4 mld zł, co oznaczało wykonanie jedynie 40,9 proc. planu i wzrost o 5,3 proc. rok do roku. W efekcie sektor samorządowy wykazał nadwyżkę budżetową na poziomie 45,6 mld zł, podczas gdy plany finansowe na koniec roku zakładają łącznie deficyt sięgający około 51 mld zł. Jeszcze istotniejszy z punktu widzenia zdolności rozwojowej jest wynik bieżący: dochody bieżące przewyższyły wydatki bieżące o 54,4 mld zł. Oznacza to bardzo silną nadwyżkę operacyjną, stanowiącą podstawowe źródło samodzielnego finansowania inwestycji i obsługi zadłużenia. Dane te nie są przypadkowym efektem jednego kwartału. Już po pierwszych trzech miesiącach 2026 r. wynik budżetów JST wynosił 44,7 mld zł, a nadwyżka operacyjna 47,5 mld zł. Ministerstwo Finansów wskazywało jednocześnie, że reforma dochodów JST wprowadzona ustawą z 1 października 2024 r. zwiększyła stabilność dochodową sektora i ograniczyła sezonowe napięcia finansowe. W pierwszym kwartale 2026 r. szczególnie silny wynik notowały gminy i miasta na prawach powiatu.

Struktura dochodów potwierdza zmianę, jaka dokonała się w finansach samorządowych. W pierwszym półroczu 2026 r. dochody własne wzrosły o 9,6 proc. rok do roku i odpowiadały już za około 74 proc. dochodów sektora. Wpływy z PIT zwiększyły się o 11,4 proc., natomiast dochody z CIT spadły o 2,5 proc. Taka struktura zwiększa znaczenie kondycji lokalnych rynków pracy, dochodów mieszkańców oraz aktywności gospodarczej dla sytuacji finansowej samorządów. Jednocześnie polska gospodarka w drugim kwartale 2026 r. rosła realnie o 3,8 proc. rok do roku, co tworzyło względnie korzystne makroekonomiczne otoczenie dla dochodów sektora JST.

Najważniejsza wiadomość nie dotyczy jednak dochodów, lecz inwestycji. W pierwszej połowie 2026 r. samorządy wykonały inwestycje o wartości około 24,7 mld zł, czyli o 4,5 proc. mniej niż rok wcześniej. Nie nastąpiło więc oczekiwane przejście od poprawy kondycji finansowej do wyraźnego boomu inwestycyjnego. Analiza PKO BP pokazuje zarazem, że wartość środków już zaangażowanych w inwestycje była o około 3 proc. wyższa niż rok wcześniej. Portfel przygotowanych i zakontraktowanych przedsięwzięć jest więc większy, ale ich realizacja i rozliczanie przebiegają wolniej. To może oznaczać kumulację nakładów w drugiej połowie 2026 r., ale równie dobrze przesunięcie części wydatków na 2027 r. Ta różnica pomiędzy przygotowanym portfelem a faktycznym wykonaniem jest szczególnie istotna. Samorządowy cykl inwestycyjny nie działa w czasie rzeczywistym. Od pojawienia się możliwości finansowej do rzeczywistego wydatku prowadzi droga przez programowanie inwestycji, dokumentację, decyzje administracyjne, uzgodnienia środowiskowe, pozwolenia, zamówienia publiczne, procedury przetargowe i wykonawstwo. Dlatego finansowa poprawa sytuacji JST nie może zostać natychmiast przełożona na wykres wydatków majątkowych. Jeżeli dodatkowo inwestycje są powiązane ze środkami europejskimi, KPO czy wieloletnimi programami sektorowymi, opóźnienie między decyzją a wykonaniem może być jeszcze większe.

Nie oznacza to jednak, że obecna sytuacja powinna być interpretowana wyłącznie jako naturalne opóźnienie cyklu inwestycyjnego. Dane pokazują także problem zdolności absorpcyjnej samorządów. Wysoka nadwyżka budżetowa i operacyjna przy relatywnie niskim wykonaniu wydatków inwestycyjnych może oznaczać, że część JST posiada dziś więcej przestrzeni finansowej niż organizacyjnej zdolności do jej wykorzystania. Problemem może być dostępność projektantów i wykonawców, przeciążenie procedurami, ograniczone zasoby kadrowe urzędów, zdolność przygotowania projektów, wzrost kosztów przedsięwzięć albo zwykła ostrożność wynikająca z niepewności dotyczącej kolejnych lat. Szczególnie wyraźnie widać to w zróżnicowaniu między kategoriami samorządów. W pierwszej połowie 2026 r. wydatki inwestycyjne gmin spadły o 14 proc. rok do roku, a powiatów aż o 29 proc. Jednocześnie miasta na prawach powiatu zwiększyły inwestycje o 21 proc., a województwa o około 30 proc. Oznacza to, że nie mamy do czynienia z jednym wspólnym cyklem inwestycyjnym całego sektora samorządowego. Duże miasta i samorządy wojewódzkie weszły już w fazę większej aktywności inwestycyjnej, podczas gdy gminy i przede wszystkim powiaty pozostają znacznie bardziej zachowawcze. Ta asymetria ma istotne znaczenie dla polityki regionalnej. Inwestycje dużych miast i województw są zwykle większe, bardziej kapitałochłonne i skoncentrowane na infrastrukturze transportowej, zdrowotnej, komunikacyjnej czy dużych projektach miejskich. Spadek aktywności gmin i powiatów dotyczy natomiast często inwestycji podstawowych dla codziennego funkcjonowania mieszkańców: dróg lokalnych, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, szkół, obiektów społecznych, lokalnego transportu czy przestrzeni publicznych. W efekcie łączna wartość inwestycji może w kolejnych miesiącach przyspieszyć nawet przy utrzymującej się słabości inwestycyjnej znacznej części Polski lokalnej. Wartość agregatu nie musi więc oznaczać równomiernej poprawy zdolności inwestycyjnej terytoriów.

Jeszcze bardziej niepokojące może być położenie powiatów. Spadek wydatków inwestycyjnych o 29 proc. pokazuje słabość szczebla, który odpowiada za ważne elementy infrastruktury drogowej, edukacji ponadpodstawowej, pomocy społecznej i ochrony zdrowia. Powiaty posiadają przy tym znacznie słabsze własne podstawy dochodowe niż gminy czy duże miasta. Jeżeli ta różnica utrzyma się dłużej, może pogłębiać nierównowagę między zdolnością modernizacyjną poszczególnych poziomów samorządu.

Nie należy również przeceniać znaczenia nadwyżki budżetowej z połowy roku. W finansach samorządowych występuje silna sezonowość: dochody bieżące realizowane są bardziej równomiernie, natomiast duża część wydatków inwestycyjnych przypada na drugie półrocze, szczególnie na ostatnie miesiące roku. Dlatego zestawienie 45,6 mld zł nadwyżki po czerwcu z planowanym deficytem około 51 mld zł na koniec roku nie oznacza, że samorządy „zarobiły” prawie 100 mld zł więcej, niż planowały. Pokazuje przede wszystkim ogromną skalę wydatków, które zgodnie z planami mają jeszcze zostać uruchomione. Warto jednak zauważyć, że podobny mechanizm obserwowano już wcześniej. Plany JST są zwykle bardziej deficytowe niż ostateczne wykonanie. W 2025 r. ujemny wynik operacyjny przewidywało znacznie więcej jednostek, niż ostatecznie go wykazało. Na koniec roku deficyt operacyjny wystąpił tylko w około 2 proc. JST, choć wśród miast udział ten sięgał 15 proc. Tymczasem wieloletnie prognozy finansowe na koniec 2026 r. zakładają ujemny wynik operacyjny w około 17 proc. jednostek, w tym w 27 proc. miast na prawach powiatu. Można więc oczekiwać, że również w tym roku rzeczywiste wykonanie okaże się lepsze od ostrożnych założeń planistycznych.

Silna nadwyżka operacyjna jest przy tym znacznie ważniejsza od chwilowego dodatniego wyniku całego budżetu. To ona pokazuje, ile środków pozostaje po pokryciu bieżącego funkcjonowania samorządu i może zostać przeznaczone na inwestycje albo obsługę długu. Wzrost nadwyżki operacyjnej do 54,4 mld zł, o 9,7 proc. rok do roku, oznacza bardzo mocną poprawę zdolności samofinansowania sektora. Daje to JST znacznie większą swobodę niż w okresach, kiedy rosnące koszty bieżące niemal konsumowały wzrost dochodów.

Stabilna jest również sytuacja zadłużeniowa. Na koniec czerwca zobowiązania JST wynosiły około 113 mld zł i były o 2,2 proc. niższe niż na koniec 2025 r. Zadłużenie odpowiadało około 23 proc. planowanych dochodów ogółem. Jednocześnie w pierwszym półroczu samorządy pozyskały około 4 mld zł nowego finansowania dłużnego wobec 1,8 mld zł rok wcześniej. Nie jest to więc sygnał pogarszania się płynności, lecz raczej przygotowania części jednostek do wejścia w fazę większej aktywności inwestycyjnej. PKO BP interpretuje większą skalę finansowania dłużnego wraz ze wzrostem środków już zaangażowanych w projekty jako przesłanki możliwego przyspieszenia w drugim półroczu.

W tym miejscu pojawia się jednak kwestia znacznie ważniejsza niż pytanie, czy wydatki inwestycyjne przyspieszą w trzecim czy czwartym kwartale. Polska polityka samorządowa wchodzi w okres, w którym trzeba inaczej patrzeć na kondycję finansową JST. Przez wiele lat głównym problemem było pozyskanie środków. Logika rozwoju samorządowego została silnie powiązana z możliwościami absorpcji funduszy europejskich, dotacji krajowych i programów inwestycyjnych. Dzisiaj coraz częściej zasadniczym problemem staje się zdolność do wykorzystania kapitału, a nie sam dostęp do niego. Dobra kondycja finansowa nie jest bowiem równoznaczna z wysoką zdolnością rozwojową. Samorząd może posiadać nadwyżkę operacyjną i bezpieczne zadłużenie, a jednocześnie nie mieć przygotowanych projektów, gruntów, dokumentacji, zespołów projektowych albo wystarczająco silnego zaplecza instytucjonalnego. Może także realizować wiele inwestycji bez uzyskiwania proporcjonalnego efektu rozwojowego. W tym sensie kolejnym etapem dojrzałości finansów samorządowych powinno być przejście od pytania „ile możemy wydać?” do pytania „jaką wartość rozwojową potrafimy wytworzyć z posiadanej zdolności finansowej?”. To szczególnie istotne wobec zbliżającego się szczytu wykorzystania obecnej perspektywy środków europejskich i KPO. Jeżeli rzeczywiście w drugiej połowie 2026 r. i w 2027 r. nastąpi kumulacja inwestycji, może dojść do jednoczesnego wzrostu popytu na usługi projektowe, budowlane, instalacyjne i wykonawcze. W takim przypadku ograniczeniem może stać się nie finansowanie, lecz podaż wykonawców oraz zdolność rynku do obsługi skumulowanej liczby projektów. Może to prowadzić do wzrostu cen, przesuwania harmonogramów i problemów z rozliczaniem przedsięwzięć.

Warto więc odwrócić popularną interpretację. Brak boomu inwestycyjnego w pierwszym półroczu nie musi oznaczać słabości samorządów. Może częściowo wynikać właśnie z okresu przygotowywania znacznie większego portfela projektów. Ale jeśli podobna sytuacja utrzymywałaby się również w kolejnych kwartałach, zaczęłaby świadczyć o czymś innym: o rosnącej luce pomiędzy finansową i instytucjonalną zdolnością JST. To ważne również dla oceny reformy dochodów samorządowych. Reforma z 2024 r. zmieniła podstawy finansowania JST i zwiększyła znaczenie dochodów powiązanych z sytuacją dochodową mieszkańców i gospodarki. Ocena jej powodzenia nie powinna więc ograniczać się do stwierdzenia, że samorządy mają większe dochody i wyższe nadwyżki. Prawdziwym testem będzie to, czy zwiększona stabilność finansowa przełoży się na większą samodzielność w prowadzeniu polityki inwestycyjnej i mniejsze uzależnienie od doraźnych programów dotacyjnych. Dane z pierwszej połowy 2026 r. pokazują poprawę finansową, ale na odpowiedź w sprawie skutków rozwojowych jest jeszcze za wcześnie. Reforma dochodów JST obowiązuje od 2025 r., a Ministerstwo Finansów wskazywało już po pierwszym kwartale 2026 r. na poprawę bieżącego zarządzania finansami i zmniejszenie napięć sezonowych. W tym sensie najważniejszym zjawiskiem 2026 r. może okazać się nie sam boom inwestycyjny, ale stopniowa odbudowa autonomii finansowej samorządu. Jeżeli większa część inwestycji będzie mogła być podejmowana na podstawie własnej nadwyżki operacyjnej, własnej zdolności kredytowej i stabilniejszych dochodów, zmieni się również logika programowania lokalnego rozwoju. JST mogą w większym stopniu wybierać inwestycje dlatego, że odpowiadają one rzeczywistym potrzebom terytorium, a nie dlatego, że akurat wpisują się w dostępny program dotacyjny. To byłaby zmiana znacznie ważniejsza niż sam wzrost nakładów majątkowych. Model rozwoju oparty na okazji funduszowej premiował przedsięwzięcia zgodne z konstrukcją kolejnych programów wsparcia. Model oparty na silnej nadwyżce własnej pozwala potencjalnie powrócić do inwestowania podporządkowanego lokalnej strategii. Warunkiem jest jednak istnienie rzeczywistego zarządzania strategicznego, banku przygotowanych projektów i zdolności do dokonywania selekcji.

Właśnie tutaj należy lokować najważniejsze ryzyko. Samorząd posiadający więcej pieniędzy, ale działający według logiki doraźnej, może po prostu zrealizować więcej inwestycji doraźnych. Większa przestrzeń finansowa nie tworzy automatycznie bardziej racjonalnej polityki rozwojowej. Może zwiększać inwestycje o niskiej stopie wykorzystania, nadmiernie rozbudowywać infrastrukturę lub generować nowe koszty utrzymania. W warunkach depopulacji i starzenia się ludności jest to szczególnie ważne. Każdy nowy obiekt komunalny oznacza przyszłe koszty energii, personelu, remontów i eksploatacji. Dlatego okres dobrej kondycji finansowej powinien być wykorzystywany nie tylko do zwiększania liczby inwestycji, lecz do poprawy jakości portfela inwestycyjnego. W coraz większym stopniu powinny być preferowane przedsięwzięcia zwiększające produktywność infrastruktury już istniejącej, zmniejszające przyszłe koszty jej utrzymania, poprawiające dostępność usług albo generujące nowe dochody i efekty gospodarcze. W wielu samorządach może to oznaczać potrzebę odejścia od ekspansji infrastrukturalnej w stronę modernizacji, energetycznej efektywności, cyfryzacji, integracji usług i dostosowania zasobu do zmian demograficznych. Z tego punktu widzenia pierwsze półrocze 2026 r. daje dość czytelny obraz. Samorządy nie znajdują się obecnie w stanie finansowego kryzysu. Przeciwnie – sektor posiada wysoką nadwyżkę operacyjną, stabilne zadłużenie i rosnące dochody własne. Jednocześnie nie nastąpiła jeszcze inwestycyjna fala odpowiadająca tej poprawie. Dodatkowo inwestycje rozwijają się bardzo nierównomiernie: większą dynamikę wykazują województwa i miasta, wyraźnie słabszą gminy i powiaty.

Najbliższe miesiące pokażą, czy jest to jedynie przesunięcie czasowe w cyklu realizacji inwestycji, czy ujawnienie głębszego problemu zdolności wykonawczej części samorządów. Za pierwszym wariantem przemawiają rosnąca wartość zakontraktowanych projektów oraz większe wykorzystanie finansowania dłużnego. Za drugim – wyraźne spadki nakładów inwestycyjnych na poziomie gmin i powiatów oraz znaczna różnica pomiędzy wykonaniem dochodów i wydatków.

Dla polityki rozwoju najważniejsze jest jednak coś jeszcze. Pieniądze przestają być jedynym i być może nawet najważniejszym ograniczeniem samorządowego rozwoju. Coraz bardziej liczą się przygotowanie projektowe, kompetencje, jakość zarządzania, zdolność do budowania portfela inwestycji oraz umiejętność kierowania środków tam, gdzie rzeczywiście powiększają kapitał terytorialny. Jeżeli druga połowa 2026 r. rzeczywiście przyniesie gwałtowne przyspieszenie wydatków, będzie to dobra wiadomość dla gospodarki i modernizacji lokalnej infrastruktury. Jeżeli część inwestycji przesunie się na 2027 r., samo w sobie nie będzie to jeszcze dowodem słabości sektora. Prawdziwy test jest inny: czy wyjątkowo dobra zdolność finansowa samorządów zostanie zamieniona w równie dobrą zdolność rozwojową.

Właśnie na inwestycyjny boom w tym szerszym znaczeniu nadal czekamy.