Tomasz Augustyn

Interesy „trójmiasta” nie są sprzeczne z interesem jego składowych, choć pobieżne spojrzenie może to sugerować.

Analizując ideę zachodniopomorskiego „trójmiasta” (czytaj: Szczecin – Stargard – Świnoujście. Trójmiasto?) możemy postawić sobie pytanie: dobrze, ale jak ma się do tego współpraca w ramach Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego? Przecież to „trójmiasto” już przed laty wymyślono i poniekąd „stworzono”. Jest struktura, posada dokumenty strategiczne, realizuje projekty, a w skali kraju ma imponujący dorobek. Dorobek ten i wypracowane rozwiązania są zresztą mocnym argumentem dla zabiegania o fundusze dla regionu na rozwój dalszych rozwiązań integrujących metropolię w szerokim rozumieniu.

W najmniejszym stopniu nie ujmuje to nic idei i sensowi istnienia Szczecińskiego Obszaru Funkcjonalnego, ale są one napędzane określonym koniunkturalizmem. Są ukierunkowane na rozwiązanie określonych problemów czy wzmocnienie powiązań komunikacyjnych. Wszystko to jest potrzebne i wiąże się z określonym dorobkiem, jaki został przez lata uzyskany. Zarazem z tych samych powodów podlega określonym ograniczeniom. Z racji takiej a nie innej konstrukcji i dynamiki polityki regionalnej w Polsce dążenie do realizacji interesów zakorzenione jest w praktyce funkcjonowania każdego samorządu i to w jego izolacji. SOM jest zatem małżeństwem z rozsądku, ale pozostaje w cieniu partykularyzmów i interesów sprzecznych, często rozbieżnych dążeń poszczególnych samorządów lokalnych. Jeśli na to nakłada się dominująca rola Szczecina – zarówno rozumiana jako przewaga potencjału, jak i praktyka działania – wynika taka sytuacja, jaka jest. SOM jest wehikułem realizacji projektów, ale nie wyczerpuje idei obszaru metropolitalnego, bo ta jest znacznie szersza.

Niekorzystny stan rzeczy utrwala się w konsekwencji praktyki programowania rozwoju stosowanej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Dokument opisujący hierarchię funkcjonalną miast, zapisy projekty Strategii Rozwoju Polski  do 2035 r. oraz założenia ustawy o zrównoważonym rozwoju miast – to wszystko skłania do podejmowania wysiłków na rzecz uzyskania przez poszczególne miasta statusu, który będzie się wiązał z dostępem do uzyskania określonych środków finansowych na rozwój. Na przestrzeni ostatnich miesięcy wiele ośrodków stara się zatem uzyskać dla siebie korzystne przyporządkowanie do grupy miast objętych interwencją państwa, a samorządy województw debatują z resortem o delimitacji obszarów funkcjonalnych – granicach odziaływania obszarów miejskich. Zadane reguły postępowania skazują wszystkich zainteresowanych na rywalizację o zasoby o – prawdopodobnie – ograniczonej wielkości. Takie jest tło wysiłków podejmowanych m.in. przez samorząd Stargardu, by uzyskać „własny obszar funkcjonalny”. Nie ma to negować współpracy w ramach SOM, ale stawia miasto w określonej pozycji „negocjacyjnej”. Jest zmuszone do jednoczesnego formułowania swej przynależności do obszaru metropolitalnego i zachodzących w jego obrębie procesów rozwojowych, w tym lojalności względem struktur i procedur oraz de facto polityki samorządu województwa, a zarazem dąży do wykazania swej podmiotowości, swego faktycznego funkcjonalnego odziaływania, zwłaszcza w kierunku południowym i wschodnim, poza cień metropolii.

Praprzyczyną problemu jest model zdefiniowany na poziomie państwa. Opiera się on na założeniu dominacji instrumentów polityki regionalnej (takich jak obszary strategicznej interwencji) nad poziomem wizji i ukierunkowaniem interwencji (celami i określonym porządkiem, logiką rozwoju), na podtrzymaniu wzorca zcentralizowanego władztwa wyrażającego się prymatem w dystrybucji środków, na oparciu delimitacji o granice administracyjne gmin, a nie na dążeniu do uchwycenia realnych powiązań funkcjonalnych i terytorialnych. Miasta takie jak Stargard wciąż funkcjonują w logice, w ramach której liczy się przede wszystkim pozycja w porządku ssania funduszy, a nie zdolność do budowania swej roli w rzeczywistych przepływach impulsów rozwojowych, ludzi, kapitału. Można podejmować starania, by wygrać dla siebie współpracę z największa uczelnią techniczną w regionie, ale wciąż najważniejsze pozostaje jednak dojście do korzystnych decyzji na poziomie centralnym. Tak od Bałtyku po Tatry rozumiana jest polityka.

W tym kontekście kultura działania jest najsłabszą stroną … nie, nie tylko samorządów, ale nas wszystkich jako państwa. Nikt nie jest w stanie zaprzeczyć ani przynależności Stargardu do układu metropolitalnego, ani istnienia jego autonomicznego potencjału, jego oddziaływania na otoczenie, ani tego, że między oboma wymiarami nie ma sprzeczności. Siłą rzeczy muszą się też pojawiać konflikty interesów, ale kluczowe jest pytanie o to, czy można je określić i dążyć do uzyskania rozstrzygnięć? Pozostawienie gmin samym sobie wobec rywalizacji o ograniczone zasoby jest istotą słabości modelu dystrybucji funduszy w Polsce na przestrzenie minionych dekad. Aspirowanie do roli mediatora, kreatora rozwiązań równoważących lokalne niedostatki, operatora subregionalnych systemów uzupełniających lokalną infrastrukturę i łączących cały region – to wszystko jest wizją działania samorządu województwa zachodniopomorskiego, który stara się działać w oparciu o sieć obszarów funkcjonalnych. Z tego punktu widzenia nie ma sprzeczności między perspektywą metropolitalną (szczecińską), a interesami Stargardu. Niestety, poszczególne gminy – i duże, i małe – nie są wciąż wystarczająco zdecydowane, by włączyć się w ten porządek i podejmować współpracę w ramach obszarów funkcjonalnych. Wciąż bardziej atrakcyjna jest krótkoterminowa perspektywa finansowa i „zapisy”, a nie zdolność do współpracy. Koncepcje ministerialne tylko pogłębiają te dysonanse. Taka jest konsekwencja zarówno braku rzeczywistej polityki regionalnej, jak i obecny tryb pracy nad strategiami krajowymi i nad ustawą o zrównoważonym rozwoju miast.

W metropolii szczecińskiej wiodąca rola Szczecina jest oczywista, jeśli jednak Stargard stał się uczestnikiem tego mechanizmu, to musi być brana pod uwagę dynamika jego rozwoju, kierujące nim siły odśrodkowe, a nawet praktyka polityczna nie zawsze idąca w parze z optymalizacją procesów rozwojowych. SOM w obecnej postaci nie jest rozwiązaniem uniwersalnym, jak też nie będą takie rozwiązania zaszyte w projekcie przywoływanej tu ustawy. Izolowane podejście do obszarów metropolitalnych służy raczej utrwaleniu podziałów i potencjalnych konfliktów, a nie rozwiązaniu strukturalnych problemów. Wasalizacja mniejszych graczy i ich uzasadniony opór ujawnia się już dziś właśnie tu, gdzie jest on szczególnie dynamiczny i szczególnie blisko położony względem stolicy województwa.

Co dziś można z tym wszystkim zrobić? Warto sięgnąć do wiedzy teoretycznej wynikającej z analizy historii i stosunków międzynarodowych. Casus relacji między Stargardem a SOM można postrzegać w kontekście debaty o pożądanym modelu Unii Europejskiej, w tym sporu federalistów i zwolenników ortodoksyjnego podejścia do idei państwa narodowego. Federalistyczna wizja integracji zakłada głębokie powiązania instytucjonalne, wspólne polityki i silne mechanizmy koordynacji ponadnarodowej, podczas gdy podejście bardziej „państwocentryczne” podkreśla konieczność zachowania szerokiej suwerenności poszczególnych państw. W praktyce jednak funkcjonowanie Unii Europejskiej opiera się na rozwiązaniach hybrydowych, łączących elementy integracji z zachowaniem autonomii. Państwa członkowskie pozostają samodzielnymi podmiotami politycznymi, ale jednocześnie uczestniczą w strukturze, która umożliwia im realizację wspólnych celów w obszarach takich jak rynek wewnętrzny, polityka regionalna czy współpraca gospodarcza. Analogiczny mechanizm można dostrzec w relacjach pomiędzy miastami w ramach obszarów metropolitalnych. Integracja w ramach takich struktur nie oznacza likwidacji samodzielności poszczególnych ośrodków ani ich pełnego podporządkowania centrum metropolitalnemu. Oznacza raczej stworzenie platformy współpracy, która umożliwia realizację przedsięwzięć przekraczających możliwości pojedynczych jednostek samorządowych – takich jak rozwój systemów transportu publicznego, koordynacja polityki przestrzennej czy wspólna promocja gospodarcza regionu. W tym kontekście przynależność Stargardu do systemu metropolitalnego nie powinna być postrzegana jako ograniczenie jego autonomii, lecz jako narzędzie umożliwiające pełniejsze wykorzystanie własnych zasobów rozwojowych.

Kluczowe pytanie dotyczy zatem nie tego, czy integracja metropolitalna powinna ograniczać samodzielność poszczególnych miast, lecz w jaki sposób można stworzyć mechanizmy równoważące interesy centrum i ośrodków satelitarnych. W praktyce oznacza to potrzebę wypracowania modelu zarządzania metropolitalnego opartego na zasadzie partnerstwa, w którym większe i mniejsze miasta uczestniczą w procesach decyzyjnych w sposób proporcjonalny do swojego znaczenia funkcjonalnego. Takie podejście pozwala uniknąć zarówno nadmiernej centralizacji, jak i fragmentacji polityki rozwojowej. W przypadku relacji pomiędzy Stargardem a Szczecinem szczególnie ważne jest uznanie komplementarności ich funkcji gospodarczych. Szczecin jako największy ośrodek regionu pełni rolę centrum administracyjnego, akademickiego i usługowego, natomiast Stargard rozwija się dynamicznie jako ośrodek przemysłowy i logistyczny. Współdziałanie tych funkcji może tworzyć efekt synergii, pod warunkiem że polityka metropolitalna będzie sprzyjać wzajemnemu wzmacnianiu potencjałów, a nie rywalizacji o ograniczone zasoby. W praktyce oznacza to konieczność rozwijania wspólnych projektów infrastrukturalnych, integracji rynków pracy oraz koordynacji planowania przestrzennego.

Ostatecznie więc spór o zakres autonomii i integracji w ramach obszaru metropolitalnego nie powinien być traktowany jako konflikt zero-jedynkowy. Historia integracji europejskiej pokazuje, że najbardziej trwałe systemy polityczne i gospodarcze opierają się na elastycznej równowadze pomiędzy różnymi poziomami władzy i różnymi interesami terytorialnymi. W podobny sposób można postrzegać relacje między Stargardem a Szczecińskim Obszarem Metropolitalnym – nie jako relację dominacji jednego ośrodka nad drugim, lecz jako dynamiczny układ współzależności, w którym kluczową rolę odgrywa zdolność do prowadzenia dialogu, definiowania wspólnych celów rozwojowych oraz instytucjonalnego rozwiązywania pojawiających się napięć. Właśnie od jakości tych mechanizmów zależy, czy potencjał całego układu metropolitalnego będzie w przyszłości wzmacniany, czy też pozostanie rozproszony i niewykorzystany. To uzasadnia potrzebę wdrożenia dojrzałej polityki regionalnej wychodzącej poza partykularyzmy i sektorowe czy też aterytorialne myślenie i działanie. Polityki regionalnej, w której zarzadzanie przepływami funduszy jest środkiem, a nie celem. Grzechy popełnione w przeszłości wciąż nad nami ciążą, gorzej, ze popełniamy kolejne, nowe błędy. Tak należy oceniać ducha i zapisy ustawy o zrównoważonym rozwoju miast.

Długofalowo jest do wykonania ogromna praca organiczna na poziomie lokalnym, w perspektywie poszczególnych uczestników tej debaty. Stargard ma wiele do osiągnięcia w realnym budowaniu swego otoczenia funkcjonalnego, co oznacza wzięcie na poważnie odpowiedzialności za zasoby znajdujące się w jego otoczeniu. W tej chwili gminy takie jak Ińsko czy Dobrzany mają prawo liczyć choćby na podniesienie atrakcyjności oferty usług publicznych i włączenie w przepływ ekonomicznych impulsów rozwojowych, doświadczenia prac nad strategią rozwoju obszaru funkcjonalnego partnerstwa powiatu stargardzkiego nie były w tym względzie zachęcające. Analogicznie Szczecin powinien umieć stanąć w prawdzie wobec pytania o to, jak chce i potrafi zadbać o swoje otoczenie. Ta relacja nie sprowadza się do budowy sieci kolei metropolitalnej ani do podziału funduszy.

Polska i Pomorze Zachodnie nie potrzebują wyboru między federalizmem i obroną suwerenności. Potrzebna jest im dalej idąca biegłość w rozpoznawaniu uwarunkowań terytorialnych i funkcjonalnych oraz efektywnym zarządzaniu nimi. To ważniejsze niż zmiana granic administracyjnych, a nawet zabieganie o jeszcze większe środki z UE, oby oczywiście były one jak największe.

SOM i Stargard mogą wyjść z dyskusji o Strategii rozwoju Polski do 2035 r. i o ustawie o zrównoważonym rozwoju miast pokiereszowane i skłócone. Mogą też wybić się na dojrzałość i zdolność do działania w optyce silnych instytucji i dojrzałej polityki jako sposobu działania, a nie obciążającego dokumentu. Stawka jest większa niż kilkanaście czy kilkadziesiąt milionów złotych. Warto też, by tę lekcje odrobiono poza Pomorzem Zachodnim, może w szczególności w Warszawie. Kto tutaj coś będzie w stanie dostrzec i zrozumieć?