Tomasz Augustyn

Jak naprawdę działają polskie samorządy lokalne?

Pytanie o to, jakie strategie realizują samorządy lokalne, skoro zazwyczaj nie realizują strategii oficjalnie przyjętych, prowadzi do znacznie poważniejszego problemu niż jakość samych dokumentów strategicznych. Dotyczy ono rzeczywistego mechanizmu podejmowania decyzji publicznych na poziomie lokalnym, a więc tego, co w praktyce wyznacza kierunek rozwoju gminy, określa kolejność inwestycji, wpływa na sposób wykorzystania zasobów oraz przesądza o tym, które problemy zostaną uznane za ważne, a które pozostaną poza polem widzenia władz. Formalna strategia rozwoju jest w wielu samorządach dokumentem istniejącym przede wszystkim dlatego, że wymaga tego procedura, praktyka pozyskiwania środków zewnętrznych albo potrzeba wykazania zgodności podejmowanych działań z określoną wizją. Zostaje przyjęta uchwałą, przedstawiona podczas konsultacji, opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, a następnie bardzo często przestaje pełnić funkcję aktywnego narzędzia zarządzania. Nie oznacza to jednak, że samorząd działa całkowicie bez strategii. Oznacza raczej, że jego rzeczywista strategia ma charakter nieformalny, rozproszony i ujawnia się nie w deklaracjach, lecz w strukturze wydatków, kolejności inwestycji, sposobie reagowania na kryzysy, doborze partnerów, polityce kadrowej oraz codziennych decyzjach podejmowanych przez wójta, burmistrza, prezydenta, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych i urzędników odpowiedzialnych za poszczególne dziedziny.

Należy zatem wyraźnie oddzielić strategię jako dokument od strategii jako utrwalonego sposobu działania. Strategia formalna mówi, co samorząd zamierza osiągnąć. Strategia rzeczywista pokazuje, jak samorząd faktycznie wykorzystuje swoje pieniądze, czas, uwagę i potencjał instytucjonalny. Jeżeli gmina w kolejnych latach przeznacza większość środków inwestycyjnych na drogi, budynki komunalne i obiekty sportowe, natomiast marginalizuje transport publiczny, politykę mieszkaniową, rozwój kompetencji mieszkańców czy profesjonalizację administracji, to właśnie ta struktura wydatków jest jej realną strategią, niezależnie od tego, jak rozbudowane zapisy dotyczące innowacyjności, odporności klimatycznej, włączenia społecznego i gospodarki opartej na wiedzy znalazły się w oficjalnym dokumencie. Jeżeli władze konsekwentnie koncentrują inwestycje w miejscowości gminnej, pozostawiając peryferyjne sołectwa w stanie stopniowego osłabienia, realizują strategię centralizacji usług. Jeżeli rozpraszają środki pomiędzy możliwie dużą liczbę miejscowości, starając się zapewnić każdej z nich choćby niewielką inwestycję, realizują strategię terytorialnego równoważenia politycznego. Jeżeli podporządkowują projekty dostępności funduszy zewnętrznych, realizują strategię maksymalizacji absorpcji środków, nawet gdy nigdy nie nazwano jej w ten sposób.

Rzeczywista strategia samorządu jest więc najczęściej strategią ujawnioną w działaniu. Powstaje nie jako spójny projekt, lecz jako wynik nakładania się kilku sił: możliwości finansowych, intuicji lokalnego lidera, administracyjnego bezwładu, doświadczenia pracowników, presji mieszkańców, wymogów prawnych, dostępności programów dotacyjnych, logiki wyborczej oraz nagłych zdarzeń wymuszających reakcję. W praktyce to właśnie te czynniki, a nie oficjalne cele strategiczne, tworzą hierarchię priorytetów. Część z nich działa jawnie, część nieformalnie, niektóre wzajemnie się wzmacniają, inne pozostają ze sobą w konflikcie. Samorząd może deklarować dążenie do długofalowego rozwoju, a jednocześnie funkcjonować w środowisku, które premiuje szybkie, widoczne i politycznie komunikowalne rezultaty. Może przyjąć ambitną wizję transformacji, ale nie posiadać zespołu, procedur, danych ani instrumentów finansowych pozwalających ją przełożyć na codzienną praktykę. Może również dysponować dobrym dokumentem, którego znaczenie zostaje zneutralizowane przez wieloletnią rutynę organizacyjną i przyzwyczajenie do działania reaktywnego.

Jednym z najsilniejszych mechanizmów zastępujących strategiczne myślenie jest „okazja funduszowa”. Wiele samorządów nie rozpoczyna procesu decyzyjnego od pytania, jaki problem należy rozwiązać, lecz od informacji, na co aktualnie można uzyskać dofinansowanie. Pojawienie się programu staje się impulsem do poszukiwania projektu, który można dopasować do kryteriów konkursu. Logika ta jest racjonalna z perspektywy jednostki dysponującej ograniczonymi dochodami własnymi i znajdującej się pod presją inwestycyjnych oczekiwań mieszkańców. Rezygnacja z możliwości uzyskania wysokiego dofinansowania może być przedstawiana jako niegospodarność albo brak aktywności władz. Problem polega jednak na tym, że w dłuższej perspektywie samorząd zaczyna realizować nie własną politykę rozwojową, lecz politykę wynikającą z kalendarza i konstrukcji zewnętrznych programów. Projekty pojawiają się w kolejności określonej przez dostępność środków, a nie przez wagę lokalnych problemów. Powstaje infrastruktura, na którą można było uzyskać dotację, podczas gdy mniej atrakcyjne konkursowo, lecz ważniejsze zadania pozostają nierozwiązane.

Nie oznacza to, że wykorzystywanie funduszy zewnętrznych jest błędem. Błędem jest podporządkowanie im całego systemu decyzyjnego. Fundusz powinien być instrumentem realizacji własnego kierunku rozwoju, nie zaś substytutem tego kierunku. Jeżeli gmina posiada świadomie zbudowany portfel przedsięwzięć, zna kolejność ich znaczenia i potrafi ocenić pełne koszty przyszłego utrzymania, może selektywnie korzystać z programów, traktując je jako okazję do przyspieszenia realizacji wcześniej wyznaczonych celów. Jeżeli jednak portfel taki nie istnieje, każda nowa możliwość finansowania może uruchamiać kolejny zwrot w polityce inwestycyjnej. Samorząd buduje wówczas to, co w danym momencie jest finansowane, a po kilku latach posiada przypadkowy zestaw obiektów i instalacji, których wspólną cechą jest jedynie to, że zostały objęte dotacją. Formalnie może wykazać wysoką skuteczność absorpcji środków. Strategicznie może jednak zwiększyć swoje przyszłe koszty, rozproszyć potencjał organizacyjny i utrwalić strukturę wydatków niedostosowaną do najważniejszych wyzwań.

Drugim mechanizmem jest intuicja lidera. W polskim modelu samorządowym pozycja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest bardzo silna, dlatego osobiste przekonania, doświadczenia i styl zarządzania szefa jednostki mogą mieć większy wpływ na kierunek działania niż formalnie przyjęta strategia. Intuicja nie musi być czymś negatywnym. Doświadczony lider może trafnie rozpoznawać zmiany, rozumieć lokalną kulturę, dostrzegać szanse niewidoczne w danych oraz szybko podejmować decyzje tam, gdzie rozbudowane procedury prowadziłyby do paraliżu. W małych samorządach wiedza osobista i relacyjna jest często zasobem szczególnie cennym. Problem pojawia się wówczas, gdy intuicja staje się jedynym mechanizmem selekcji celów, nie podlega weryfikacji i nie jest równoważona przez analizę danych, debatę instytucjonalną oraz ocenę alternatyw. Lider może przez wiele lat realizować własną, konsekwentną wizję, nawet jeżeli nie została ona formalnie opisana. Taki samorząd może osiągać dobre rezultaty, zwłaszcza gdy kierunek jest stabilny, dobrze rozumiany przez urząd i akceptowany przez mieszkańców. Jest to jednak model silnie spersonalizowany, którego trwałość zależy od obecności jednej osoby. Nie tworzy on automatycznie zdolności strategicznej instytucji. Po zmianie władz priorytety mogą zostać odwrócone, wcześniejsze projekty porzucone, a wiedza o motywach podejmowanych decyzji utracona. Strategia oparta na intuicji może być skuteczna, ale pozostaje krucha, trudna do przekazania następcom i podatna na błędy poznawcze. Lider ma skłonność do preferowania obszarów, które zna, rozumie lub uznaje za politycznie nośne. Może przeceniać znaczenie inwestycji materialnych, ponieważ są widoczne i łatwe do przedstawienia, a nie doceniać procesów społecznych, kadrowych czy organizacyjnych, których rezultaty pojawiają się wolniej i trudniej przypisać je jednej decyzji.

Trzecim elementem faktycznej strategii jest bezwład mechanizmów administracyjnych. Samorząd nie zaczyna każdego roku od zera. Posiada istniejącą strukturę organizacyjną, jednostki budżetowe, wieloletnie umowy, zadłużenie, rozpoczęte inwestycje, utrwalone procedury i sieć zobowiązań. Znaczna część jego wydatków ma charakter sztywny albo quasi-sztywny. Szkoły, ośrodki pomocy społecznej, gospodarka komunalna, utrzymanie dróg, administracja, kultura i sport funkcjonują według rytmów, których nie można dowolnie przerwać. Każda istniejąca instytucja wytwarza własną potrzebę trwania, posiada personel, użytkowników, obrońców i uzasadnienie dla dalszego finansowania. Z tego powodu realna polityka samorządu jest często kontynuacją dotychczasowych rozwiązań, modyfikowanych jedynie na obrzeżach. Bezwład nie jest wyłącznie wynikiem niechęci do zmian. Stanowi naturalną cechę każdej organizacji publicznej, która musi zapewniać ciągłość usług i działać w granicach prawa. Radykalna zmiana oznacza ryzyko zakłócenia świadczeń, konflikty społeczne, koszty reorganizacji oraz niepewność polityczną. Bezpieczniej jest zwiększyć albo zmniejszyć istniejący wydatek niż zakwestionować sens całego sposobu działania. W ten sposób budżet poprzedniego roku staje się punktem wyjścia dla budżetu kolejnego, a struktura organizacyjna odtwarza wcześniejsze priorytety. Jeżeli przez lata większą uwagę poświęcano infrastrukturze drogowej niż polityce mieszkaniowej, urząd będzie posiadał więcej kompetencji, procedur i doświadczeń dotyczących dróg. W konsekwencji łatwiej przygotuje następny projekt drogowy, co jeszcze bardziej wzmocni istniejącą specjalizację. Powstaje mechanizm samopodtrzymujący: samorząd robi przede wszystkim to, co już potrafi robić.

Czwartym istotnym czynnikiem jest doświadczenie pracowników. W wielu gminach ciągłość administracyjna i rzeczywista pamięć instytucjonalna są utrzymywane nie przez dokumenty strategiczne, lecz przez osoby pracujące w urzędzie od wielu lat. To one wiedzą, które projekty są wykonalne, jak przebiegają procedury, z kim należy uzgodnić działania, gdzie znajdują się konflikty i jakie rozwiązania w przeszłości zawiodły. Doświadczenie pracowników może stabilizować działanie samorządu, ograniczać ryzyko błędów oraz kompensować niedostatki formalnego planowania. Może jednak również wzmacniać zachowawczość. Praktyczna wiedza administracyjna skłania do wybierania rozwiązań znanych, zgodnych z dotychczasowymi procedurami i możliwych do przeprowadzenia bez nadmiernego ryzyka. Nowatorskie przedsięwzięcia, wymagające współpracy międzywydziałowej, nowych kompetencji albo niejednoznacznych rozstrzygnięć prawnych, mogą być traktowane jako zagrożenie dla stabilności organizacji. W efekcie rzeczywista strategia samorządu powstaje na przecięciu politycznej intuicji lidera i administracyjnego pragmatyzmu aparatu wykonawczego. Lider może formułować ambitne kierunki, ale ich ostateczny kształt zostaje dostosowany do zdolności urzędu. Urząd może posiadać specjalistyczną wiedzę, lecz bez politycznej decyzji nie będzie w stanie dokonać poważniejszej zmiany. Strategiczne zarządzanie wymaga zatem nie tylko dobrego dokumentu, ale również zgodności między kierownictwem politycznym a administracją. Tam, gdzie strategia pozostaje własnością zewnętrznego wykonawcy albo jednego stanowiska zajmującego się rozwojem, nie przenika do codziennego funkcjonowania organizacji. Poszczególne komórki urzędu nadal realizują własne zadania sektorowe, a strategia staje się oddzielnym dokumentem, funkcjonującym obok budżetu, planu zamówień, polityki kadrowej i wieloletniej prognozy finansowej.

Największą słabością wielu formalnych strategii nie jest zatem to, że zostały napisane przez podmiot zewnętrzny. Zewnętrzny ekspert może wnieść wiedzę, metodologię, porównanie z innymi jednostkami i zdolność prowadzenia procesu, której urząd sam nie posiada. Problem zaczyna się wtedy, gdy samorząd zleca na zewnątrz nie przygotowanie dokumentu, lecz samo myślenie o własnej przyszłości. Firma konsultingowa przeprowadza diagnozę, formułuje wizję, porządkuje cele, prowadzi warsztaty i przedstawia gotowy materiał, podczas gdy lokalna organizacja pozostaje przede wszystkim odbiorcą produktu. Dokument może być poprawny, spójny i zgodny z wytycznymi, ale nie zostaje uwewnętrzniony przez osoby, które miałyby go realizować. Urzędnicy nie czują się jego współautorami, radni nie używają go jako punktu odniesienia, a kierownictwo nie łączy celów strategicznych z decyzjami budżetowymi. Strategia zostaje przyjęta, lecz nie staje się językiem zarządzania.

Samorząd nie jest przy tym organizacją działającą w próżni. Na jego zachowanie wpływa szeroki zestaw sił zewnętrznych, ale nie wszystkie skłaniają do myślenia strategicznego. Wiele z nich przeciwnie – wzmacnia działanie reaktywne. Zmiany prawa, rosnące koszty energii, presja płacowa, kryzysy migracyjne, klęski żywiołowe, problemy oświaty, niedobór pracowników, inflacja, konieczność utrzymania infrastruktury oraz bieżące oczekiwania mieszkańców pochłaniają uwagę kierownictwa i zasoby organizacji. Władze lokalne funkcjonują w rytmie kolejnych problemów wymagających natychmiastowej reakcji. Awaria wodociągu, protest rodziców, brak lekarza, konflikt wokół inwestycji, pogarszający się stan drogi albo nagły wzrost kosztów transportu publicznego nie mogą czekać na zakończenie procesu strategicznego. Bieżące zarządzanie zawsze będzie miało pierwszeństwo, ponieważ jego zaniechanie natychmiast odczuwają mieszkańcy. Powstaje w ten sposób swoista pułapka operacyjności. Im więcej problemów bieżących, tym mniej czasu na zmianę mechanizmów, które te problemy wytwarzają. Samorząd koncentruje się na skutkach, ponieważ nie posiada przestrzeni instytucjonalnej pozwalającej zająć się przyczynami. Naprawia drogi, ale nie analizuje, czy układ osadniczy i sposób zagospodarowania przestrzennego nie generują nadmiernej długości infrastruktury. Dopłaca do szkół, ale nie buduje długofalowego modelu dostosowania sieci edukacyjnej do zmian demograficznych. Finansuje transport, ale nie integruje go z rozmieszczeniem usług i polityką przestrzenną. Reaguje na odpływ mieszkańców kampanią promocyjną, zamiast ocenić dostępność mieszkań, jakość usług publicznych i strukturę lokalnego rynku pracy. Działanie bieżące jest konieczne, lecz bez warstwy strategicznej staje się niekończącym się zarządzaniem następstwami wcześniejszych decyzji.

Czy istnieją zewnętrzne siły, które realnie zmuszają samorząd do podejmowania wysiłku strategicznego? W ograniczonym stopniu tak. Silnym bodźcem może być kryzys finansowy, wyraźny spadek liczby ludności, utrata dużego pracodawcy, zamknięcie istotnej instytucji, degradacja centrum miasta, presja inwestorów albo konieczność dostosowania się do transformacji energetycznej. Strategiczne myślenie pojawia się częściej wtedy, gdy kontynuowanie dotychczasowego modelu przestaje być możliwe. Dopóki samorząd jest w stanie utrzymać istniejące usługi, pozyskiwać dotacje i reagować na najpilniejsze oczekiwania, presja na głęboką zmianę pozostaje niewielka. Strategia bywa więc nie rezultatem spokojnego namysłu, lecz odpowiedzią na moment, w którym dotychczasowe rozwiązania wyczerpują swoją zdolność działania. Bodźcem może być również konkurencja między jednostkami o mieszkańców, przedsiębiorstwa, turystów i zasoby zewnętrzne. W warunkach depopulacji i rosnącej mobilności część samorządów zaczyna rozumieć, że nie wystarczy sprawnie administrować. Trzeba budować rozpoznawalną ofertę terytorialną, poprawiać jakość usług, tworzyć warunki rozwoju gospodarczego i wzmacniać relacje z otoczeniem. Nie zawsze prowadzi to jednak do autentycznej strategii. Konkurencja może również wywoływać powierzchowne działania promocyjne, kopiowanie modnych rozwiązań oraz rywalizację o widowiskowe inwestycje. Strategiczne zachowanie wymaga rozpoznania własnej pozycji, zasobów i ograniczeń, a nie jedynie naśladowania gmin przedstawianych jako wzorcowe.

Istotną siłą zewnętrzną są polityki państwa i regionu, lecz również one wysyłają samorządom niejednoznaczne sygnały. Z jednej strony wymagają przygotowywania dokumentów, zgodności z celami wyższego szczebla i przedstawiania projektów w języku strategicznym. Z drugiej strony system finansowania premiuje szybkie przygotowywanie wniosków, gotowość dokumentacyjną i zdolność spełnienia formalnych kryteriów. Samorząd może więc odnieść sukces bez rzeczywistego zarządzania strategicznego, jeżeli posiada sprawny zespół pozyskujący środki i zdolność szybkiego dopasowywania projektów do kolejnych programów. System ocenia wówczas jakość aplikacji, niekoniecznie jakość długofalowych wyborów rozwojowych. Może nawet wzmacniać samorządy oportunistyczne projektowo, które dobrze reagują na pojawiające się możliwości, lecz nie budują spójnego modelu rozwoju.

Trzeba ponadto uwzględnić logikę polityczną. Kadencja samorządowa tworzy naturalny horyzont rozliczenia. Mieszkańcy oceniają działania przede wszystkim na podstawie widocznych zmian, jakości codziennych usług oraz zdolności reagowania na problemy. Inwestycja, którą można ukończyć przed wyborami, ma większą wartość polityczną niż reforma, której rezultaty pojawią się za dziesięć lat. Strategia wymaga czasem poniesienia kosztów obecnie w zamian za korzyści odległe i niepewne. Może oznaczać odmowę realizacji popularnej inwestycji, koncentrację usług, zmianę organizacji instytucji albo ograniczenie wydatków, które posiadają silne grupy obrońców. Tego rodzaju decyzje są politycznie trudne, zwłaszcza gdy konkurenci mogą przedstawić je jako brak troski o mieszkańców. Nie oznacza to, że wyborcza odpowiedzialność jest sprzeczna ze strategią. Demokratyczna legitymizacja jest jej warunkiem. Problem pojawia się wtedy, gdy polityka zostaje całkowicie podporządkowana krótkoterminowej widoczności efektów. Samorząd zaczyna preferować to, co można otworzyć, sfotografować i przypisać jednej kadencji. Mniejszą wagę mają działania polegające na poprawie procesów administracyjnych, rozwoju kompetencji pracowników, tworzeniu danych, budowaniu partnerstw, prewencji społecznej czy poprawie jakości planowania przestrzennego. Są one strategicznie ważne, ale komunikacyjnie słabsze. W rezultacie inwestycje rzeczowe wypierają inwestycje instytucjonalne, mimo że to właśnie zdolność instytucji przesądza o jakości kolejnych decyzji.

Czy samorządy ponoszą realne szkody, działając doraźnie, a nie strategicznie? Tak, choć szkody te często pozostają niewidoczne w krótkiej perspektywie. Najważniejszą z nich jest koszt utraconych możliwości. Samorząd, który realizuje projekt tylko dlatego, że pojawiło się finansowanie, angażuje wkład własny, personel, czas kierownictwa i przyszłe wydatki eksploatacyjne. Zasoby te nie mogą zostać wykorzystane w innym miejscu. Każda decyzja inwestycyjna wyklucza inne decyzje, nawet jeżeli dyskusja publiczna koncentruje się wyłącznie na korzyściach projektu. Brak strategii oznacza brak jawnej hierarchii wyborów, a więc również brak świadomości tego, z czego gmina rezygnuje. Innego rodzaju szkodą jest trwałe związanie się z kosztowną ścieżką rozwoju. Infrastruktura raz wybudowana wymaga utrzymania, remontów, personelu i energii. Samorząd może przez dziesięciolecia ponosić konsekwencje decyzji podjętej pod wpływem jednorazowej okazji. Szczególnie ryzykowne są inwestycje przewymiarowane, rozproszone albo niedostosowane do zmian demograficznych. Obiekt, który w momencie otwarcia stanowi polityczny sukces, po kilku latach może stać się źródłem stałego deficytu. Strategiczne planowanie nie eliminuje ryzyka, ale zmusza do uwzględnienia pełnego cyklu życia inwestycji, a nie jedynie kosztu jej budowy.

Coraz wyraźniej dostrzeganą kategorią ponoszonych przez samorządy i społeczności lokalne szkód jest pogłębianie chaosu przestrzennego i funkcjonalnego. Decyzje podejmowane osobno przez różne wydziały i jednostki mogą być racjonalne sektorowo, ale sprzeczne w skali całej gminy. Polityka mieszkaniowa może zwiększać zapotrzebowanie na transport w miejscach, których transport publiczny nie jest w stanie efektywnie obsłużyć. Rozwój zabudowy może generować koszty sieci infrastrukturalnych przewyższające przyszłe wpływy podatkowe. Likwidacja szkoły może zwiększyć koszty dowozu i osłabić lokalną wspólnotę. Budowa obiektu sportowego może konkurować o zasoby z usługami opiekuńczymi potrzebnymi starzejącej się ludności. Brak integrującej perspektywy powoduje, że samorząd optymalizuje poszczególne dziedziny kosztem spójności całego systemu. Wiąże się z tym utrata odporności. Samorząd działający wyłącznie reaktywnie nie buduje rezerw, scenariuszy, kompetencji ani partnerstw potrzebnych w sytuacjach kryzysowych. Każde zakłócenie staje się zdarzeniem wyjątkowym wymagającym improwizacji. Organizacja strategiczna nie przewiduje wszystkich kryzysów, lecz przygotowuje zdolność reagowania: posiada dane, zna krytyczne zasoby, utrzymuje relacje z partnerami i potrafi szybko przestawiać priorytety. Doraźność może sprawdzać się w warunkach stabilnych, ale ujawnia słabość w momencie gwałtownej zmiany.

Poszukujący dojrzałości samorząd powinien brać pod uwagę ryzyko osłabienia pozycji negocjacyjnej. Samorząd, który nie potrafi jasno przedstawić własnych priorytetów, staje się bardziej zależny od ofert inwestorów, programów ministerialnych, instytucji regionalnych oraz presji silnych grup lokalnych. Reaguje na propozycje innych, zamiast samodzielnie kształtować relacje. Może przyjmować inwestycje albo zobowiązania bez pełnej oceny ich wpływu na przestrzeń, finanse i usługi. Strategia nie daje władzy nad otoczeniem, ale pozwala ocenić, czy zewnętrzna propozycja wzmacnia własny kierunek, czy go rozbija. W dłuższej perspektywie może to powodować degradację zdolności instytucjonalnej. Organizacja stale gasząca pożary nie ma czasu na uczenie się, analizę błędów, rozwój pracowników i usprawnianie procesów. Najbardziej kompetentne osoby są przeciążane kolejnymi pilnymi zadaniami, a sukces zależy od ich osobistego zaangażowania. Powstaje system heroiczny, w którym urząd funkcjonuje dzięki wysiłkowi kilku kluczowych pracowników, zamiast dzięki dobrze zaprojektowanym procedurom. Taki model może długo utrzymywać pozory sprawności, ale jest podatny na odejścia kadrowe i wypalenie.

Trzeba jednak uczciwie przyznać, że pełne działanie strategiczne w samorządzie jest niezwykle trudne. Współczesne otoczenie cechuje niestabilność prawa, gospodarki, technologii, demografii i relacji społecznych. Wieloletnie prognozy szybko tracą aktualność. Samorząd posiada ograniczoną kontrolę nad kluczowymi czynnikami rozwoju. Nie ustala zasad systemu podatkowego, polityki energetycznej, migracyjnej, edukacyjnej czy zdrowotnej. Jego dochody i obowiązki w znacznej części zależą od decyzji państwa. Nie dysponuje instrumentami porównywalnymi z administracją centralną ani dużymi przedsiębiorstwami. Może planować rozwój gospodarczy, ale nie jest w stanie nakazać przedsiębiorcom inwestowania. Może kształtować przestrzeń, lecz pozostaje pod presją właścicieli gruntów i istniejącego zagospodarowania. Może poprawiać warunki życia, ale nie kontroluje indywidualnych decyzji migracyjnych mieszkańców. Strategiczność samorządu nie może więc oznaczać realizacji sztywnego planu na kilkanaście lat. Taki model jest nie tylko nierealistyczny, lecz również niebezpieczny, ponieważ może prowadzić do uporczywego realizowania założeń, które straciły aktualność. Współczesna strategia powinna mieć charakter adaptacyjny. Jej istotą nie jest dokładne przewidzenie przyszłości, lecz ustalenie kierunku, zasad wyboru i sposobu reagowania na różne scenariusze. Samorząd powinien wiedzieć, jakie wartości i funkcje chce chronić, jakie procesy wzmacniać, czego nie zamierza finansować oraz po jakich sygnałach rozpozna, że konieczna jest korekta działań. Strategia nie powinna być szczegółowym katalogiem życzeń, lecz mechanizmem dokonywania wyborów pod presją niepewności.

Działanie strategiczne jest możliwe również przy ograniczonych instrumentach, o ile samorząd skoncentruje się na obszarach, na które rzeczywiście może wpływać. Nie musi rozwiązywać wszystkich problemów regionu ani konkurować z polityką państwa. Powinien natomiast świadomie zarządzać własnym majątkiem, przestrzenią, organizacją usług, jakością administracji, lokalnymi partnerstwami, dostępnością transportową, polityką inwestycyjną i relacjami z mieszkańcami. Strategia staje się realna wtedy, gdy nie jest katalogiem ogólnych aspiracji, lecz zestawem kilku konsekwentnie realizowanych wyborów. Samorząd nie musi obiecywać jednocześnie rozwoju przedsiębiorczości, turystyki, rolnictwa, kultury, sportu, innowacji, edukacji, usług społecznych i ochrony środowiska. Powinien określić, które funkcje są kluczowe dla jego przyszłości i jak pozostałe działania mają je wspierać. Najważniejszym warunkiem jest połączenie strategii z budżetem. Dokument, który nie wpływa na wieloletnią prognozę finansową, program inwestycyjny, strukturę organizacyjną i cele jednostek podległych, pozostaje deklaracją. Każdego roku władze powinny potrafić wskazać, jaka część wydatków służy realizacji najważniejszych priorytetów i jakie rezultaty mają zostać osiągnięte. Nie chodzi o tworzenie kolejnej warstwy sprawozdawczości, lecz o zmianę logiki decyzji budżetowej. Zamiast pytać wyłącznie, ile dana jednostka wydała w poprzednim roku, należy pytać, jaki problem rozwiązuje, jaki efekt przynosi i czy istnieje lepszy sposób osiągnięcia tego samego celu.

Niezbędne jest także budowanie zdolności strategicznej wewnątrz organizacji. Samorząd może korzystać z ekspertów zewnętrznych, ale nie może oddać im odpowiedzialności za rozumienie własnego terytorium. Potrzebuje pracowników potrafiących analizować dane, oceniać projekty, prowadzić współpracę międzywydziałową i przedstawiać kierownictwu rzeczywiste alternatywy. Strategia powinna być procesem uczenia się organizacji, nie jednorazowym zamówieniem. Jeżeli po przyjęciu dokumentu urząd działa dokładnie tak samo jak wcześniej, proces strategiczny nie spełnił swojego zadania. Myślenie i działania strategiczne musi też zakładać zdolność do rezygnacji. Większość samorządowych strategii zawiera niemal wyłącznie cele pozytywne, którym trudno się sprzeciwić. Rozwój, poprawa jakości życia, aktywizacja mieszkańców, ochrona środowiska i wzrost atrakcyjności są pożądane wszędzie. Prawdziwa strategia ujawnia się jednak dopiero w wyborze między konkurencyjnymi potrzebami. Oznacza decyzję, które miejscowości będą pełnić funkcje usługowe, gdzie koncentrować inwestycje, jakiej infrastruktury nie należy już rozbudowywać, jakie działania można realizować wspólnie z sąsiadami i które projekty, mimo dostępnego finansowania, nie odpowiadają interesowi gminy. Strategia bez rezygnacji jest katalogiem aspiracji.

Zaniedbanym przez samorząd obszarem – pomimo szumnych deklaracji – jest współpraca ponad granicami administracyjnymi. Wiele lokalnych problemów nie może zostać rozwiązanych przez pojedynczą gminę. Transport, rynek pracy, gospodarka wodna, odpady, turystyka, edukacja ponadpodstawowa, ochrona zdrowia, mieszkalnictwo i adaptacja do zmian klimatu mają charakter funkcjonalny, a nie administracyjny. Samorząd działający wyłącznie w granicach własnego terytorium może optymalizować decyzje lokalne, a jednocześnie pogarszać działanie całego układu. Strategiczność wymaga więc gotowości do dzielenia się kontrolą, kosztami i korzyściami. Jest to szczególnie trudne politycznie, ponieważ mieszkańcy rozliczają władzę z efektów osiąganych „u siebie”, ale bez współpracy część przedsięwzięć pozostanie zbyt mała, zbyt kosztowna albo nieskuteczna.

Ostatecznie należy stwierdzić, że większość samorządów nie działa bez strategii. Realizuje strategie nieformalne, wynikające z ich struktury finansowej, kultury organizacyjnej, osobowości liderów, przyzwyczajeń administracji, presji wyborczej i dostępności zewnętrznych środków. Strategie te mogą być nawet konsekwentne, ale pozostają niejawne, słabo kontrolowane i rzadko poddawane świadomej ocenie. Największym problemem nie jest więc sam brak lektury oficjalnego dokumentu. Jest nim rozbieżność między tym, co samorząd deklaruje, a tym, jakie reguły rzeczywiście kierują jego działaniem. Doraźność nie jest przeciwieństwem strategii, ponieważ każda organizacja publiczna musi reagować na bieżące potrzeby. Staje się jednak niebezpieczna wtedy, gdy reakcja całkowicie zastępuje wybór kierunku, a kolejne decyzje nie tworzą spójnej całości. Samorząd nie może zrezygnować z codziennego zmagania z potrzebami mieszkańców i infrastruktury. Może natomiast zadbać, aby każde takie zmaganie nie rozpoczynało się od nowa, lecz stopniowo budowało zdolność rozwiązywania przyczyn problemów. Strategia nie polega na odwróceniu uwagi od codzienności. Polega na takim organizowaniu codziennych decyzji, aby z biegiem czasu zmniejszały skalę problemów, zamiast jedynie podtrzymywać możliwość dalszego reagowania.

Prawdziwym testem strategiczności nie jest zatem istnienie dokumentu, liczba celów ani jakość zawartych w nim diagnoz. Jest nim zdolność odpowiedzi na kilka prostych, lecz trudnych pytań: dlaczego realizujemy właśnie te przedsięwzięcia, dlaczego w tej kolejności, z czego świadomie rezygnujemy, jakie przyszłe koszty tworzymy i po czym poznamy, że obrany kierunek przestał być właściwy. Samorząd, który potrafi udzielać na nie spójnych odpowiedzi, może działać strategicznie nawet w niestabilnym otoczeniu i przy ograniczonych instrumentach. Samorząd, który ich nie zadaje, będzie realizował strategię nadal, lecz będzie to strategia okazji, bezwładu i przypadku.