Tomasz Augustyn
Świnoujście nie posiada jednego oczywistego gospodarza całego procesu rozwojowego. I nie powinno go posiadać.
Świnoujście jest dobrym miejscem do namysłu nad tym, czym w praktyce staje się współczesna polityka rozwoju w przestrzeniach o dużej koncentracji znaczeń, funkcji i interesów. Nie dlatego, że można tu sporządzić szczególnie długą listę aktywności gospodarczych, infrastrukturalnych, publicznych czy związanych z bezpieczeństwem. Istotniejsze jest to, że niemal żadna z ważnych decyzji dotyczących przyszłości miasta nie może być dziś rozpatrywana wyłącznie w swojej własnej logice. Decyzja przestrzenna staje się jednocześnie decyzją gospodarczą, społeczną i strategiczną. Przedsięwzięcie infrastrukturalne zmienia układ dostępności, wartość przestrzeni oraz relacje funkcjonalne, inwestycja podejmowana z perspektywy państwa oddziałuje na lokalny model życia, a lokalne wybory rozwojowe mogą wpływać na funkcjonowanie systemów o znaczeniu krajowym i międzynarodowym. Świnoujście nie jest więc po prostu miastem posiadającym wiele funkcji. Jest miejscem ich niezwykle intensywnego nakładania się. Z tego punktu widzenia najbardziej interesującą cechą Świnoujścia jest jego niedokończenie. Nie w znaczeniu niedostatku rozwoju, lecz w znaczeniu trwałej otwartości jego struktury na kolejne zmiany. Jest to przestrzeń, której docelowego modelu nie da się łatwo zaprojektować raz na kilkanaście lat i następnie konsekwentnie realizować. Zmieniają się technologie, geopolityka, przepływy transportowe, energetyka, wymagania bezpieczeństwa, sposób korzystania z wybrzeża, relacje transgraniczne, presja inwestycyjna oraz oczekiwania mieszkańców. Każda większa decyzja może zmienić parametry dla kolejnych decyzji. Miasto staje się więc projektem permanentnie tworzonym, wymagającym nie tylko strategii, lecz stałej zdolności strategicznego namysłu. W Świnoujściu myślenie w perspektywie kilkuletniej może wystarczać do programowania pojedynczych przedsięwzięć, ale nie do zrozumienia procesu transformacji całego układu funkcjonalnego. Potrzebny jest horyzont pozwalający pytać nie tylko o to, jakie inwestycje należy wykonać, lecz jakim miejscem Świnoujście ma być po nałożeniu się na siebie skutków wielu inwestycji i decyzji podejmowanych przez różnych aktorów.
To zasadnicza różnica. Tradycyjne programowanie rozwoju skłania do myślenia sektorami i projektami. Każdy podmiot posiada własne kompetencje, budżet, procedury, cele i harmonogram. Z punktu widzenia poszczególnych instytucji jest to racjonalne. Z punktu widzenia Świnoujścia suma racjonalnych decyzji sektorowych nie musi jednak tworzyć racjonalnej całości. Można poprawnie przygotować wiele przedsięwzięć, a mimo to uzyskać strukturę przestrzenną generującą konflikty, ograniczenia dostępności, presję na środowisko, napięcia społeczne albo niewykorzystane możliwości współdziałania. Dlatego Świnoujście – ale także region i Polska, które traktują to miejsce poważnie – potrzebują przede wszystkim metanarracji rozwojowej. Nie kolejnego hasła promocyjnego ani nadrzędnego projektu, któremu miałyby zostać podporządkowane wszystkie inne. Chodzi o wspólną interpretację tej przestrzeni – określenie, jakie funkcje o znaczeniu lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim współistnieją na ograniczonym terytorium, jakie relacje powinny zachodzić między nimi, gdzie występują pola konfliktu, a gdzie potencjalne synergie oraz jakie wartości i zasoby powinny pozostać chronione niezależnie od kolejnych zmian inwestycyjnych.
Tak rozumiana metanarracja jest potrzebna również dlatego, że Świnoujście nie posiada jednego oczywistego gospodarza całego procesu rozwojowego. I nie powinno go posiadać. Sama gmina jest zbyt małym podmiotem wobec skali procesów, które zachodzą na jej terytorium, ale państwo jest zbyt odległe od lokalnej złożoności, aby samodzielnie projektować tę przestrzeń. To napięcie należy potraktować jako cechę systemu, a nie jako problem, który można rozwiązać poprzez przekazanie większej liczby kompetencji jednej ze stron. Nie chodzi zatem o wybór między „więcej samorządu” a „więcej państwa”. Potrzebna jest architektura współdziałania odpowiadająca rzeczywistemu charakterowi Świnoujścia. Państwo wnosi perspektywę strategiczną, kompetencje regulacyjne, bezpieczeństwo i zdolność realizowania przedsięwzięć przekraczających możliwości lokalne. Samorząd wnosi znajomość przestrzeni, mieszkańców, usług, lokalnych konsekwencji decyzji oraz odpowiedzialność za jakość codziennego funkcjonowania miasta. Samorząd województwa wnosi perspektywę regionalną i możliwość integrowania polityk rozwojowych. Do tego dochodzą podmioty infrastrukturalne i gospodarcze, instytucje publiczne, właściciele terenów, partnerzy niemieccy, podmioty europejskie oraz środowiska społeczne. Problemem nie jest wielość aktorów. Problemem jest brak trwałego mechanizmu pozwalającego ich decyzje widzieć równocześnie.
Świnoujście powinno być dlatego traktowane jako obszar wymagający własnego, stale aktualizowanego i rozwijanego modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o mapę docelowego zagospodarowania. Model powinien pokazywać zależności, przepływy ludzi i towarów, dostępność, wrażliwe miejsca styku różnych funkcji, relacje przestrzenne, obszary presji, ograniczenia środowiskowe, rezerwy strategiczne oraz przestrzenie, których przyszłe znaczenie może być dziś jeszcze trudne do przewidzenia. Powinien umożliwiać symulowanie konsekwencji decyzji, a nie tylko obrazować ich końcowy rezultat. W tym sensie właśnie w Świnoujściu powinien on być w szczególności mechanizmem strategicznego działania, bo sprowadzenie go do choćby przemyślanego i wieloaspektowego rysunku na mapie nie oddaje pełni i zmienności zagadnienia.
Pewien fundament już istnieje. Świnoujście jest częścią Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego, którego Strategia Rozwoju Ponadlokalnego 2030 została oparta na współpracy samorządów i zawiera własny model funkcjonalno-przestrzenny, obejmujący m.in. powiązania funkcjonalne, infrastrukturę, potencjalne konflikty przestrzenne i kierunki rozwojowe. W strategii SOM tor wodny Świnoujście–Szczecin jest wręcz wskazywany jako jedna z głównych osi rozwojowych całego obszaru metropolitalnego. To istotny punkt wyjścia, ale w przypadku Świnoujścia perspektywa metropolitalna nie wyczerpuje rzeczywistego pola funkcjonalnego. Miasto posiada bowiem drugą geometrię, której nie można sprowadzić do układu Świnoujście–Szczecin. Jest nią przestrzeń transgraniczna. Wyspa Uznam funkcjonuje jako obszar przecięty granicą państwową, ale jednocześnie powiązany codziennymi przepływami, transportem i infrastrukturą. Kolej między niemiecką częścią wyspy a Świnoujściem działa od 2008 r., a miasto i niemieccy partnerzy nadal rozmawiają o rozwoju transgranicznej komunikacji publicznej. Wcześniej wspólnie z Heringsdorfem zrealizowano m.in. transgraniczną promenadę finansowaną z programu współpracy terytorialnej. Nie są to jedynie przykłady współpracy projektowej. Pokazują coś strukturalnie ważniejszego: granica administracyjna nie jest granicą rzeczywistego systemu funkcjonalnego. Jeszcze szerszym wymiarem jest region bałtycki. Także tutaj nie chodzi o dopisywanie do miejskiej strategii kolejnego rozdziału o współpracy międzynarodowej. Świnoujście należy widzieć jako punkt w sieci relacji, której geografia jest morska, a nie wyłącznie lądowa. Miasto od lat utrzymuje współpracę z partnerami niemieckimi i skandynawskimi oraz uczestniczy w strukturach współpracy bałtyckiej i euroregionalnej. W przyszłości ten wymiar może być jeszcze ważniejszy, ponieważ coraz większa część procesów kształtujących polskie wybrzeże będzie wynikała z relacji pomiędzy energetyką, transportem, bezpieczeństwem, środowiskiem i gospodarką morską w skali całego akwenu.
Świnoujście wymyka się więc jednej geografii zarządzania. Jest jednocześnie gminą, fragmentem regionalnego systemu osadniczego, elementem Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego, częścią transgranicznego układu wyspy Uznam i węzłem przestrzeni bałtyckiej. Każda z tych skal jest prawdziwa, ale żadna z osobna nie wystarcza. To prowadzi do pytania o podmiotowość. Jeżeli przestrzeń funkcjonalna wykracza poza kompetencje pojedynczej instytucji, potrzebny jest format działania zdolny do permanentnego uzgadniania decyzji. Nie musi to oznaczać tworzenia kolejnego rozbudowanego urzędu. Bardziej użyteczna mogłaby być trwała platforma zarządzania strategicznego Świnoujściem i jego obszarem funkcjonalnym: miejsce, w którym samorząd miasta, województwo, państwo i kluczowi operatorzy systemów infrastrukturalnych nie tylko konsultują gotowe projekty, lecz wspólnie obserwują zmiany, prowadzą analizy scenariuszowe i identyfikują konsekwencje decyzji zanim staną się one trudne do odwrócenia.
Taki model zmieniałby również podejście do finansowania. W przestrzeni tak złożonej nie należy zaczynać od pytania: „z jakiego programu można sfinansować projekt?”. Najpierw powinien powstać obraz pożądanego systemu i portfel przedsięwzięć, a dopiero następnie powinno się składać jego elementy z dostępnych źródeł regionalnych, krajowych, transgranicznych, sektorowych i europejskich. Fundusze powinny obsługiwać model rozwoju, a nie model rozwoju powstawać w wyniku dostępności funduszy. W przeciwnym razie złożona przestrzeń zostaje podzielona zgodnie z logiką programów finansowych, zamiast być zarządzana zgodnie z własną logiką funkcjonalną. Największym wyzwaniem będzie przy tym unikanie dwóch przeciwstawnych skrajności. Pierwszą jest lokalizm – przekonanie, że miasto powinno samodzielnie decydować o wszystkim, co dzieje się na jego terytorium. Drugą jest sektorowe podejście państwa, w którym lokalna przestrzeń staje się jedynie miejscem lokalizacji przedsięwzięć wynikających z ogólnokrajowych potrzeb. Oba podejścia pomijają istotę problemu. Świnoujście jest zbyt strategiczne, aby jego rozwój pozostawić wyłącznie lokalnej perspektywie, ale jednocześnie jest zbyt złożonym organizmem miejskim, aby traktować je jako neutralną powierzchnię dla realizacji celów sektorowych.
Potrzebny jest więc swoisty kontrakt funkcjonalny: niekoniecznie dokument o takiej nazwie, ale reguła współzarządzania, zgodnie z którą każda strona uznaje, że realizuje swoje cele w przestrzeni współdzielonej z innymi funkcjami i interesami. Państwo uznaje pełnoprawność lokalnych kosztów swoich decyzji. Miasto uznaje ponadlokalne znaczenie części własnej przestrzeni. Region traktuje Świnoujście nie jako peryferyjny kraniec województwa, lecz jako jeden z węzłów organizujących jego relacje zewnętrzne. Partnerzy niemieccy stają się elementem rzeczywistego układu funkcjonalnego, a wymiar bałtycki przestaje być wyłącznie kierunkiem współpracy zagranicznej. W takim ujęciu znaczenie Świnoujścia wykracza daleko poza samo miasto. Jest ono laboratorium problemów, które w kolejnych dekadach będą występować w coraz większej części polskiego wybrzeża: nakładania się funkcji strategicznych i lokalnych, presji na ograniczoną przestrzeń, rosnącego znaczenia infrastruktury, konieczności godzenia bezpieczeństwa z rozwojem, zmiany relacji pomiędzy lądem i morzem oraz coraz większej zależności procesów lokalnych od decyzji krajowych i europejskich.
W perspektywie funkcjonalistycznej Świnoujście jest więc wehikułem podróży w przyszłość polskiego wybrzeża. Pozwala już dzisiaj zobaczyć problemy, które gdzie indziej ujawnią się dopiero z czasem. Ale może również pokazać sposób ich rozwiązywania. Jeżeli uda się stworzyć tutaj model, w którym gmina, region, państwo, partnerzy transgraniczni i podmioty gospodarcze potrafią współtworzyć jedną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, stale ją obserwować, uzgadniać interesy i konstruować z różnych instrumentów jeden portfel rozwojowy, korzyścią nie będzie tylko lepiej zarządzane Świnoujście.
Być może właśnie to jest największy potencjał Świnoujścia. Nie musi ograniczyć się tylko do realizacji kolejnych wielkich przedsięwzięć, ale zdobyć się na nauczenie polskiego państwa, samorządu i gospodarki wspólnego projektowania przestrzeni, w której przyszłość pojawia się szybciej niż gdzie indziej.
