Tomasz Augustyn

Czy resort finansów jest gotów na koszty decentralizacji, choćby w ograniczonej postaci?

Staramy się ze zrozumieniem spoglądać na podejmowane w resorcie polityki regionalnej prace nad systemem zarządzania polityką miejską i obszarami funkcjonalnymi, jakkolwiek nie jest to łatwe. Temat nie jest nowy (pisaliśmy o tym TUTAJ), właśnie zyskał nową odsłonę. Widać wyraźnie, jak odbija się w nim zmaganie centralistycznej wizji państwa z doświadczeniami regionów i metropolii, a tym bardziej sektorowej i terytorialnej wizji państwa. Resort wziął pod uwagę wiele głosów, wyraźnie szuka rozwiązania, ale trochę mu jeszcze do osiągnięcia efektu brakuje.

Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych wchodzi w fazę, w której coraz wyraźniej widać, że nie jest już tylko kolejną regulacją dotyczącą polityki miejskiej. W rzeczywistości jest próbą częściowej przebudowy sposobu organizowania polityki rozwoju w Polsce na poziomie ponadlokalnym. Jej znaczenie wynika nie tyle z samego ustanowienia nowych instrumentów, ile z połączenia w jednej konstrukcji prawnej kilku zagadnień, które dotychczas funkcjonowały obok siebie: współpracy samorządowej, planowania przestrzennego, transportu publicznego, strategii ponadlokalnych, polityki energetycznej, adaptacji klimatycznej, usług publicznych oraz finansowania współpracy funkcjonalnej. Skala legislacyjna przedsięwzięcia jest zresztą symptomatyczna – projekt ingeruje w około 40 obowiązujących ustaw, w tym w ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawę o publicznym transporcie zbiorowym i ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prace objęły konsultacje publiczne i znajdują się na zaawansowanym etapie uzgodnień międzyresortowych, przy czym według informacji Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej większość sporów sektorowych została już roboczo rozwiązana. To istotna zmiana w stosunku do wcześniejszego etapu debaty, w którym można było mieć uzasadnione wątpliwości, czy państwo rzeczywiście jest gotowe przejść od dyskusji o metropoliach i obszarach funkcjonalnych do stworzenia dla nich trwałej konstrukcji ustrojowej. Dzisiaj problemem nie jest już przede wszystkim brak projektu. Problemem staje się to, czy projekt zachowa swoją systemową logikę podczas ostatniej fazy uzgodnień politycznych i legislacyjnych.

Trzeba przyznać, że najważniejszą zmianą koncepcyjną jest odejście od myślenia o polityce metropolitalnej jako zbiorze wyjątków przyznawanych kolejnym największym miastom. Projekt ustanawia związek rozwojowy jako uniwersalną formę współpracy, możliwą zarówno dla największych metropolii wojewódzkich, jak i dla obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych i powiatowych. Tym samym zamiast mnożenia indywidualnych ustaw metropolitalnych pojawia się możliwość stworzenia ogólnopolskiej architektury współdziałania ponadlokalnego, przy zachowaniu odrębności istniejącej Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii i rozwiązań przyjmowanych dla Pomorza. Jest to rozwiązanie znacznie poważniejsze ustrojowo, niż może sugerować tytuł ustawy. Polska struktura samorządowa została zbudowana wokół jednostek administracyjnych, podczas gdy coraz większa część współczesnych procesów społecznych i gospodarczych przebiega ponad ich granicami. Rynek pracy, dojazdy, mieszkalnictwo, transport, dostęp do usług, gospodarka wodno-ściekowa, energetyka czy suburbanizacja nie zatrzymują się na granicy gminy. Ustawa próbuje więc wprowadzić do systemu trwałą skalę pośrednią: nie kolejną jednostkę samorządu terytorialnego, lecz instytucjonalną zdolność wykonywania zadań w przestrzeni odpowiadającej rzeczywistym procesom funkcjonalnym.

Właśnie dlatego szczególnie istotna jest diagnoza, na której oparto projekt. Pierwszym problemem jest suburbanizacja i generowane przez nią koszty infrastrukturalne, transportowe, energetyczne, środowiskowe i społeczne. Drugim – koncentracja zasobów w kilku największych metropoliach kosztem słabszych ośrodków regionalnych i subregionalnych. Trzecim – demograficzne osłabienie obszarów peryferyjnych, na których pojedyncza mała gmina może stopniowo tracić zdolność do samodzielnego utrzymywania pełnego zestawu usług publicznych. Projekt odpowiada na te trzy problemy w podobny sposób: zamiast zakładać, że każda jednostka administracyjna musi radzić sobie samodzielnie, próbuje zwiększyć skalę organizacji określonych funkcji. W przypadku suburbanizacji kluczowe jest silniejsze związanie zagospodarowania przestrzennego z transportem zbiorowym; w przypadku słabszych ośrodków – budowanie ich zdolności rozwojowej w skali całego obszaru funkcjonalnego; w przypadku kurczących się peryferii – wspólna organizacja usług, których utrzymywanie osobno przez każdą gminę staje się coraz mniej racjonalne. Jest to być może najbardziej wartościowy element filozofii ustawy: odpowiedzią na kurczenie się nie musi być wyłącznie redukcja usług, podobnie jak odpowiedzią na metropolizację nie musi być administracyjne powiększanie miasta. Alternatywą może być zwiększanie skali funkcjonalnej wykonywania zadań. Związek rozwojowy ma być przy tym czymś więcej niż kolejnym forum współpracy. Projekt przewiduje obligatoryjne zadania własne dotyczące polityki rozwoju oraz transportu i mobilności. W pierwszej grupie mieszczą się między innymi strategia ponadlokalna, Karta Rozwoju, wspólna promocja gospodarcza i oferta inwestycyjna, polityka energetyczna, adaptacja do zmian klimatu, współpraca ze środowiskiem naukowym i gospodarczym oraz koordynacja rozwoju sieci edukacyjnej. Druga obejmuje SUMP, integrację publicznego transportu zbiorowego w wymiarze operacyjnym i inwestycyjnym oraz udział w opiniowaniu strategicznych inwestycji transportowych. Oprócz tego związek będzie mógł przejmować fakultatywnie zadania gmin i powiatów, pod warunkiem formalnej zgody obu stron i zapewnienia finansowania przez samorządy powierzające zadanie. Ta konstrukcja jest rozsądną próbą pogodzenia dwóch przeciwstawnych potrzeb: zapewnienia minimalnego rzeczywistego zakresu integracji oraz zachowania samorządowej swobody. Związek, który nie posiadałby obligatoryjnych funkcji, mógłby łatwo stać się kolejnym podmiotem projektowym. Związek automatycznie przejmujący szeroki zakres kompetencji gmin wywołałby natomiast uzasadniony opór ustrojowy. Projekt próbuje znaleźć przestrzeń pomiędzy tymi skrajnościami.

Szczególnie interesująca jest możliwość konsolidowania struktur wykonawczych. Ustawa ma pozwalać między innymi na tworzenie wspólnych jednostek organizacyjnych, łączenie części instytucji rynku pracy i pomocy społecznej oraz konsolidację podmiotów komunalnych, a istniejące jednocelowe związki międzygminne mogłyby zostać przekształcane w związki rozwojowe. W tym miejscu ustawa dotyka problemu znacznie szerszego niż polityka miejska: przyszłej organizacji samorządu w państwie kurczącym się demograficznie. Jeżeli coraz więcej gmin będzie miało problemy z pozyskaniem specjalistów, utrzymaniem jednostek i zapewnieniem odpowiedniej jakości usług, alternatywą dla prostego ograniczania ich zakresu albo administracyjnego łączenia jednostek może stać się właśnie funkcjonalizacja – zachowanie politycznej podmiotowości gminy przy wykonywaniu części funkcji w większej skali. Związek rozwojowy może więc okazać się instrumentem nie tylko polityki metropolitalnej, ale również adaptacji systemu samorządowego do depopulacji.

Najbardziej rozwiniętym elementem projektu jest transport publiczny. Ustawa w obecnej postaci nie narzuca jednego modelu organizacyjnego, lecz przewiduje cztery stopnie integracji – od koordynacji taryf i rozkładów, poprzez organizowanie przez związek przewozów uzupełniających, model wykorzystujący organizatora miasta rdzeniowego, aż po pełne przejęcie organizacji transportu przez związek. Jest to dobre odejście od typowej pokusy legislacyjnej, aby dla bardzo różnych obszarów kraju stworzyć jeden schemat instytucjonalny. Szczecin i jego otoczenie, Warszawa, policentryczna konurbacja śląska oraz obszar funkcjonalny niewielkiego miasta powiatowego mają inne zasoby, strukturę przewozów i zdolności organizacyjne. Wspólny powinien być cel – funkcjonalna integracja – natomiast sposób dojścia do niego może być różny. Warto zwrócić uwagę także na przesunięcie ciężaru z samego posiadania SUMP na rzeczywistą organizację transportu. Plan mobilności ma sens wtedy, gdy wpływa na taryfę, rozkład, sieć połączeń, inwestycje i decyzje dotyczące infrastruktury, a nie wtedy, gdy pozostaje dokumentem wymaganym przy ubieganiu się o finansowanie. Projekt próbuje tę różnicę instytucjonalizować.

Jeszcze ważniejsze może okazać się powiązanie strategii ponadlokalnej z przestrzenią. Strategia ma zawierać model struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz wskazywać obszary ochrony i projektowanego zagospodarowania, a prawidłowo wyznaczone ustalenia mają uzyskiwać zdolność oddziaływania na plany ogólne gmin. Jednocześnie Karta Rozwoju ma być trójstronnym porozumieniem związku, województwa i rządu służącym uzgadnianiu przedsięwzięć rozwojowych. To może być krok w stronę rzeczywistego programowania funkcjonalnego, ale właśnie tutaj pojawią się jedne z najtrudniejszych problemów wdrożeniowych. Strategia ponadlokalna przestaje bowiem być niewinnym dokumentem programowym, jeśli zaczyna wpływać na sposób zagospodarowania przestrzeni, priorytety infrastrukturalne i lokalizację inwestycji. Powstaje wówczas pytanie o siłę tego wpływu, relację do samodzielności planistycznej gmin oraz mechanizmy rozwiązywania konfliktów. Zbyt słabe instrumenty pozostawią integrację na poziomie deklaracji; zbyt silne mogą stworzyć polityczny opór wobec przystępowania do związku.

Najbardziej fundamentalny spór dotyczy jednak pieniędzy. Projekt przewiduje udział związku w PIT mieszkańców obszaru funkcjonalnego, rosnący etapowo od 0,19% do maksymalnie 0,49%, przy czym osiąganie kolejnych poziomów finansowania ma zależeć od spełnienia określonych warunków instytucjonalnych i organizacyjnych. Związek ma równocześnie zapewniać własną partycypację finansową odpowiadającą co najmniej połowie środków otrzymywanych z budżetu państwa. Pełna skala rozwiązania została oszacowana na około 10,5 mld zł rocznie dodatkowych wpływów dla JST. Nie jest więc przypadkiem, że właśnie Ministerstwo Finansów pozostaje głównym miejscem nierozstrzygniętego sporu. Według informacji MFiPR problem nie dotyczy już pojedynczych rozwiązań technicznych, lecz samej trwałej decentralizacji części dochodów publicznych. I właśnie w tym miejscu projekt przestaje być ustawą „o miastach”, a staje się ustawą dotyczącą realnego podziału zdolności państwa do prowadzenia polityki rozwoju. To jest zarazem jego największa próba wiarygodności. Polska polityka terytorialna przez lata rozwijała instrumenty współpracy przede wszystkim w oparciu o fundusze europejskie. ZIT nauczyły samorządy współdziałania, ale jednocześnie utrwaliły model, w którym motywacją do integracji jest często dostęp do dodatkowej puli środków inwestycyjnych. Projektowana ustawa próbuje wykonać jakościowo inny ruch: zbudować trwałą zdolność fiskalną obszaru funkcjonalnego, niezależną od kolejnej perspektywy polityki spójności. Jeżeli mechanizm PIT zostanie podczas dalszych prac znacząco osłabiony, może pozostać ciekawa konstrukcja instytucjonalna pozbawiona odpowiedniej siły wykonawczej. Jeżeli zostanie zachowany, związki rozwojowe mogą po raz pierwszy otrzymać stabilną podstawę pozwalającą nie tylko przygotowywać projekty, lecz również finansować funkcjonowanie wspólnych systemów, w szczególności transportu. Stąd opór fiskalny jest w istocie sporem o to, czy państwo rzeczywiście chce stworzyć nowy poziom zdolności rozwojowej, czy jedynie nową formę koordynacji istniejących samorządów.

Projekt dobrze rozpoznaje przy tym problem free-ridera. Dostęp do dodatkowych dochodów ma być uzależniony od osiągania określonych poziomów integracji oraz finansowego zaangażowania członków związku. Jest to ważne, ponieważ największym ryzykiem reformy byłoby powstanie związków tworzonych głównie w celu uzyskania dodatkowych pieniędzy. Sama formalna obecność w obszarze funkcjonalnym nie może być źródłem renty. Państwo powinno płacić za uzyskanie określonej zdolności publicznej: zintegrowanego transportu, wspólnej polityki rozwoju, skoordynowanego planowania, wspólnego świadczenia usług. Z tego punktu widzenia sensowny jest nawet pewien „koszt wejścia” do systemu. Związek powinien powstawać dlatego, że jego członkowie rzeczywiście chcą razem wykonywać funkcje, których pojedynczo nie są w stanie wykonywać równie dobrze.

Nie wszystkie elementy projektu są jednak równie dojrzałe. Problematyczna pozostaje lista miast, wokół której nadal występuje napięcie pomiędzy potrzebą ustawowego określenia systemu a polityczną wrażliwością hierarchizowania ośrodków. Rozważane są różne rozwiązania – pozostawienie listy w ustawie, przeniesienie jej do rozporządzenia albo przekształcenie w bardziej dynamiczny mechanizm ewaluacyjny. Jednocześnie brak przyjętej Strategii Rozwoju Polski komplikuje ustalenie docelowej architektury polityki miejskiej i regionalnej, a formalne rozpoczęcie prac nad KSRR również pozostaje nierozstrzygnięte. To pokazuje szerszy problem polskiego systemu programowania: ustawa może zacząć tworzyć trwałą architekturę instytucjonalną wcześniej niż dokumenty strategiczne, które powinny określać jej miejsce w modelu rozwoju kraju. Nie musi to być argument za zatrzymaniem prac legislacyjnych, ale zwiększa znaczenie spójności między ustawą, przyszłą strategią krajową, KSRR i instrumentami finansowania po 2027 roku.

Szczególnej uwagi wymaga również pozycja województwa. Projekt zakłada wdrożenie trójkąta rząd – samorząd województwa – związek rozwojowy. Sejmik ma opiniować granice i statut związku, przedstawiciel marszałka uczestniczyć w jego zgromadzeniu, a województwo współtworzyć Komitet Rozwoju i Kartę Rozwoju. Kierunek jest właściwy, ale sama obecność województwa przy stole nie rozwiązuje problemu podziału odpowiedzialności. Jeżeli związki rozwojowe otrzymają strategie, pieniądze, transport, instrumenty przestrzenne i możliwość organizowania kolejnych usług, staną się realnymi podmiotami polityki rozwoju. Wtedy trzeba bardzo precyzyjnie określić relację ich decyzji do strategii województwa i regionalnych systemów transportowych, energetycznych, edukacyjnych czy usługowych. Zbyt słaba pozycja regionu grozi fragmentacją polityki wojewódzkiej na kilka silnych układów funkcjonalnych; zbyt silna może z kolei pozbawić związki istotnej części ich podmiotowości. To nie jest techniczny problem uzgodnienia czy opiniowania dokumentów, lecz kwestia przyszłej architektury zarządzania terytorialnego.

Największym zagrożeniem dla ustawy nie wydaje się zatem dzisiaj brak interesujących instrumentów. Paradoksalnie może nim być ich nadmiar oraz nałożenie na istniejący już gęsty system strategii, ZIT, porozumień, związków komunalnych, planów mobilności i innych mechanizmów współpracy. Ryzyko równoległego funkcjonowania części instrumentów zostało już zidentyfikowane. Reforma powiedzie się tylko wtedy, gdy związek rozwojowy stanie się miejscem konsolidacji, a nie kolejną warstwą instytucjonalną. Sukcesu nie będzie można mierzyć liczbą utworzonych związków. Trzeba będzie pytać, ile odrębnych systemów taryfowych udało się zintegrować, ile usług zaczęto świadczyć wspólnie, czy zmieniła się geografia transportu publicznego, czy strategie rzeczywiście wpływają na zagospodarowanie, czy powstały wspólne zdolności analityczne i wykonawcze oraz czy mniejsze samorządy uzyskały dostęp do kompetencji, których samodzielnie nie mogłyby utrzymać. W tym sensie obecny etap prac nad ustawą jest bardziej znaczący niż kolejny epizod wieloletniej dyskusji o ustawach metropolitalnych. Jeżeli projekt przetrwa spór fiskalny i nie zostanie podczas dalszych prac sprowadzony do miękkiej formuły współpracy, może zapoczątkować przejście od samorządu opartego wyłącznie na terytorium administracyjnym do samorządu uzupełnionego trwałą organizacją funkcjonalną. Nie likwiduje gmin, powiatów ani województw, ale tworzy mechanizm wykonywania części polityk w skali, w której rzeczywiście zachodzą procesy społeczne i gospodarcze. To potencjalnie najważniejsza cecha tej regulacji. Polska potrzebuje bowiem nie tyle kolejnego szczebla administracji, ile możliwości zmiennego organizowania zdolności publicznych: inaczej dla wielkiej metropolii, inaczej dla miasta subregionalnego z otoczeniem, inaczej dla kurczącego się obszaru peryferyjnego.

Ustawa odchodzi w istocie od kwestii regulacji prawnych dla funkcjonowania metropolii. Projekt idzie znacznie dalej. Istotne pytanie dotyczy tego, czy państwo jest gotowe zaakceptować konsekwencję własnej diagnozy: skoro realne procesy rozwojowe przekraczają granice administracyjne, to również kompetencje, pieniądze i odpowiedzialność muszą w pewnym zakresie podążyć za rzeczywistą geografią funkcjonowania kraju. Jeżeli tak się stanie, ustawa o zrównoważonym rozwoju miast może być początkiem znacznie szerszej reformy polskiej polityki terytorialnej. Taka z pewnością jest niezbędna, bo w istocie nie ma sensu zawężanie kwestii podejścia terytorialnego i funkcjonalistycznego do kilkudziesięciu miast. Jeżeli natomiast na ostatnim etapie prac z ambitnych założeń pozostaną strategie, komitety i porozumienia, a znikną stabilne finansowanie, zdolność wykonywania wspólnych zadań i realne instrumenty koordynacji przestrzennej, otrzymamy kolejną dobrze opisaną ideę współpracy bez wystarczającej zdolności do jej wykonywania. To właśnie na tej granicy znajdują się obecnie prace nad ustawą.