Tomasz Augustyn

Rozwój obszarów wiejskich coraz mniej mieści się w granicach jednej polityki sektorowej — wymaga partnerskiego działania państwa i regionów oraz terytorialnego łączenia transportu, zdrowia, edukacji, klimatu i gospodarki.

Procesy zachodzące współcześnie na obszarach wiejskich coraz wyraźniej podważają możliwość prowadzenia polityki ich rozwoju wyłącznie poprzez instrumenty tradycyjnie kojarzone z rolnictwem i polityką rolną. Wieś pozostaje przestrzenią produkcji rolnej i gospodarowania zasobami przyrodniczymi, ale jednocześnie staje się miejscem zamieszkania, świadczenia usług, lokalizacji działalności przemysłowej i logistycznej, rozwoju energetyki odnawialnej, turystyki, opieki senioralnej, funkcji rekreacyjnych, a coraz częściej także pracy zdalnej i aktywności opartej na wiedzy. Oznacza to, że obszary wiejskie nie mogą być traktowane jako odrębny sektor gospodarki, lecz jako zróżnicowane terytoria, na których przecinają się niemal wszystkie podstawowe polityki publiczne. W konsekwencji zmieniać się musi również sposób ich programowania i zarządzania.

Zasadniczym problemem dotychczasowego modelu pozostaje rozdzielenie odpowiedzialności za rozwój wsi pomiędzy wiele resortów i poziomów administracji, przy jednoczesnym braku mechanizmu zapewniającego rzeczywistą integrację interwencji w przestrzeni. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiada przede wszystkim za instrumentarium związane z rolnictwem, gospodarką żywnościową i znaczną częścią polityki rozwoju obszarów wiejskich, podczas gdy kluczowe dla jakości życia na wsi decyzje zapadają również w polityce transportowej, zdrowotnej, edukacyjnej, mieszkaniowej, środowiskowej, energetycznej, cyfrowej czy społecznej. Z perspektywy mieszkańca gminy wiejskiej nie ma jednak znaczenia, z którego działu administracji pochodzi dana interwencja. Istotne jest to, czy posiada realny dostęp do lekarza, szkoły, transportu publicznego, szerokopasmowego internetu, pracy i podstawowych usług. Polityka publiczna jest natomiast nadal w dużym stopniu konstruowana według granic kompetencji administracyjnych, a nie według rzeczywistych potrzeb terytorium.

W tym miejscu konieczna staje się partnerska formuła współdziałania regionów i MRiRW. Samorządy województw dysponują wiedzą o zróżnicowaniu przestrzennym, strukturze osadniczej, powiązaniach funkcjonalnych, dostępności usług oraz lokalnych potencjałach gospodarczych. Ministerstwo posiada natomiast kompetencje regulacyjne, instrumenty krajowe i europejskie oraz możliwość wpływania na sposób projektowania polityk sektorowych. Efektywna polityka wobec obszarów wiejskich powinna powstawać na styku tych dwóch perspektyw. Nie może sprowadzać się ani do centralnego projektowania jednolitych instrumentów dla całego kraju, ani do pozostawienia regionom wyłącznie roli wykonawczej. Powinna opierać się na współodpowiedzialności za rezultaty, wspólnym definiowaniu obszarów problemowych i uzgadnianiu zestawu interwencji odpowiadających ich specyfice. Takie podejście wymaga odejścia od logiki, w której poszczególne resorty realizują własne programy, a terytorialny efekt tych działań jest jedynie ich pochodną. W przypadku obszarów wiejskich powinno być odwrotnie: najpierw należy określić typ terytorium, jego problemy i potencjały, a następnie dopasować do niego instrumenty pochodzące z różnych polityk sektorowych. Innej interwencji potrzebuje dynamiczna strefa podmiejska dużej metropolii, innej gmina rolnicza o wysokiej produktywności, innej obszar popegeerowski, a jeszcze innej peryferyjna gmina o szybko malejącej liczbie mieszkańców. Formalnie wszystkie mogą być obszarami wiejskimi, lecz z punktu widzenia polityki rozwoju są to zupełnie odmienne układy funkcjonalne.

W tym sensie kluczowego znaczenia nabiera wdrażanie mechanizmów terytorialnych do programów krajowych. Program transportowy nie powinien rozdzielać środków jedynie według kategorii dróg lub rodzaju przewozów, ale powinien uwzględniać znaczenie połączeń dla dostępności usług i rynków pracy na obszarach wiejskich. Polityka zdrowotna powinna brać pod uwagę przestrzenną dostępność świadczeń i konsekwencje starzenia się ludności w gminach o niskiej gęstości zaludnienia. Polityka edukacyjna musi uwzględniać nie tylko efektywność ekonomiczną sieci szkół, ale również ich znaczenie dla lokalnej spójności społecznej i atrakcyjności osiedleńczej. Polityka klimatyczna i energetyczna powinna natomiast brać pod uwagę fakt, że znaczna część infrastruktury transformacji energetycznej, odnawialnych źródeł energii, magazynów energii czy sieci przesyłowych lokalizowana będzie właśnie na terenach wiejskich. Bez terytorialnego spojrzenia może dojść do sytuacji, w której obszary wiejskie ponoszą znaczną część kosztów transformacji, a główne korzyści ekonomiczne pozostają poza nimi.

Mechanizmy terytorialne oznaczają przy tym coś więcej niż wyodrębnienie koperty finansowej dla gmin wiejskich. Ich istotą powinno być takie konstruowanie interwencji, aby zestaw działań był dopasowany do specyfiki konkretnego terytorium i realizowany w ramach wspólnej logiki rozwojowej. W praktyce może to oznaczać kontrakty terytorialne, pakiety przedsięwzięć dla określonych typów obszarów, preferencje w programach krajowych, mechanizmy punktowe premiujące projekty rozwiązujące problemy peryferyjności, a także możliwość łączenia środków pochodzących z różnych źródeł. Ważne jest przy tym, aby region nie był jedynie miejscem agregowania list inwestycji, lecz podmiotem uczestniczącym w programowaniu warunków dostępu do instrumentów krajowych. Takie podejście staje się szczególnie ważne w świetle zmian demograficznych. Znaczna część obszarów wiejskich w Polsce będzie w najbliższych dekadach funkcjonowała przy mniejszej liczbie ludności i starszej strukturze wieku. Nie oznacza to automatycznie ich zaniku ani konieczności prowadzenia polityki wyłącznie defensywnej. Oznacza natomiast potrzebę przeprojektowania sposobu organizowania usług i infrastruktury. W warunkach mniejszej gęstości zaludnienia nie zawsze możliwe będzie utrzymywanie pełnego zestawu usług w każdej miejscowości. Konieczne stanie się rozwijanie mobilnych usług publicznych, transportu na żądanie, telemedycyny, cyfrowych usług administracyjnych, sieci placówek wielofunkcyjnych oraz silniejszych lokalnych centrów usługowych obsługujących szersze obszary. Tego rodzaju zmiany nie mieszczą się w klasycznych ramach polityki rolnej, ale w coraz większym stopniu decydują o realnych warunkach funkcjonowania wsi.

Jednocześnie zmienia się ekonomiczna natura obszarów wiejskich. Rolnictwo pozostaje ważnym sektorem, ale w wielu gminach przestaje być dominującym źródłem zatrudnienia i dochodów. Coraz większe znaczenie mają przetwórstwo, usługi, logistyka, energetyka, turystyka, budownictwo, gospodarka senioralna oraz różne formy przedsiębiorczości lokalnej. Powstaje zatem gospodarka wielosektorowa, której nie można efektywnie wspierać wyłącznie instrumentami skierowanymi do gospodarstw rolnych. Z perspektywy rozwoju lokalnego równie ważne jak wzrost produktywności rolnictwa stają się tworzenie miejsc pracy poza rolnictwem, dostępność infrastruktury technicznej, zdolność zatrzymywania młodych mieszkańców, aktywizacja kobiet, przyciąganie nowych mieszkańców oraz budowanie lokalnych rynków usług. W konsekwencji rola MRiRW powinna stopniowo ewoluować. Nie chodzi o ograniczanie znaczenia polityki rolnej, lecz o poszerzenie perspektywy z zarządzania sektorem na współzarządzanie terytorium. Interes wsi coraz rzadziej może być skutecznie reprezentowany wyłącznie poprzez obronę interesów rolnictwa. Coraz częściej oznacza bowiem zapewnienie mieszkańcom obszarów wiejskich dostępu do usług, infrastruktury, rynku pracy, transformacji energetycznej i cyfrowej oraz możliwości uczestniczenia w nowych procesach gospodarczych. Z tego punktu widzenia horyzont działania MRiRW zaczyna zbliżać się do logiki charakterystycznej dla polityki regionalnej: obejmuje konieczność koordynowania różnych instrumentów sektorowych w odniesieniu do określonych typów terytoriów i celów rozwojowych.

Można dziś mówić o stopniowym zbliżaniu się roli MRiRW do horyzontu działania Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Nie oznacza to instytucjonalnego upodobnienia obu resortów ani dublowania kompetencji. Chodzi o podobną logikę działania: integrowanie instrumentów, terytorializację polityk, programowanie wieloletnie, operowanie zróżnicowanymi typami obszarów oraz ocenę skuteczności interwencji nie tylko poprzez wielkość wydatków, ale poprzez zmianę warunków rozwoju. W takim modelu MRiRW stawałoby się rzecznikiem interesów obszarów wiejskich również w politykach pozostających formalnie poza jego bezpośrednią kompetencją. Wymaga to jednak odejścia od rozumienia polityki rozwoju wsi jako zestawu odrębnych instrumentów adresowanych do jednej kategorii terytorium. Wieś nie jest jednolitą kategorią przestrzenną. Obejmuje zarówno silnie urbanizujące się obszary podmiejskie, jak i tereny intensywnego rolnictwa, regiony turystyczne, obszary leśne, tereny przemysłowe oraz gminy peryferyjne o ograniczonych możliwościach rozwojowych. Polityka publiczna musi zatem różnicować interwencję nie według formalnego statusu jednostki, lecz według jej funkcji, powiązań i problemów. W tym sensie „wiejskość” pozostaje ważną cechą, ale nie może być jedyną kategorią determinującą sposób prowadzenia polityki.

Partnerstwo z regionami jest w tym modelu warunkiem koniecznym. To poziom regionalny jest wystarczająco blisko lokalnych uwarunkowań, aby rozpoznawać ich zróżnicowanie, a zarazem posiada skalę pozwalającą integrować transport, rynek pracy, ochronę zdrowia, edukację i rozwój gospodarczy. Samorządy województw mogą identyfikować obszary, w których problemy wykraczają poza granice pojedynczej gminy, oraz projektować interwencję na poziomie subregionów i obszarów funkcjonalnych. Ministerstwo powinno natomiast zapewniać możliwość elastycznego konfigurowania instrumentów krajowych wokół tych potrzeb. Relacja ta powinna być partnerska nie tylko deklaratywnie, lecz także proceduralnie: poprzez wspólne programowanie, uzgadnianie celów, negocjowanie zakresu interwencji i wspólny monitoring rezultatów. Docelowo oznaczałoby to przejście od polityki „dla obszarów wiejskich” do polityki „na rzecz rozwoju terytoriów wiejskich”. Różnica jest zasadnicza. Pierwsze podejście definiuje beneficjenta i tworzy dla niego zestaw instrumentów. Drugie rozpoczyna się od diagnozy przestrzeni, określenia jej funkcji i relacji z otoczeniem, a następnie dobiera instrumentarium potrzebne do osiągnięcia konkretnych efektów. W takim modelu rolnictwo, transport, zdrowie, edukacja, energia, klimat i polityka społeczna nie są odrębnymi obszarami działania, lecz elementami jednego systemu funkcjonalnego.

Z punktu widzenia przyszłości polskiej wsi jest to zmiana o charakterze fundamentalnym. Największym zagrożeniem nie jest bowiem sama urbanizacja, spadek liczby ludności czy modernizacja rolnictwa, lecz sytuacja, w której polityka publiczna pozostanie sektorowa mimo tego, że rzeczywiste problemy i procesy stały się wielosektorowe. Jeżeli obszary wiejskie mają pozostać atrakcyjnym miejscem życia, pracy i prowadzenia działalności gospodarczej, muszą być traktowane jako pełnoprawny komponent polityki rozwoju kraju. Odpowiedzialność za ich przyszłość nie może więc spoczywać wyłącznie na MRiRW ani na samorządach. Musi być współdzielona pomiędzy resorty sektorowe, regiony i poziom lokalny, przy czym MRiRW powinno pełnić rolę koordynatora i rzecznika terytorialnego wymiaru polityk publicznych wobec wsi. Dopiero w takim układzie możliwe będzie przełożenie złożoności współczesnych obszarów wiejskich na równie złożony, ale zarazem spójny system zarządzania ich rozwojem.