Tomasz Augustyn
Bezpieczeństwo staje się nowym wymiarem polityki regionalnej. Estonia, Łotwa i Litwa próbują doprowadzić do trwałego wpisania swojego szczególnego położenia geopolitycznego w konstrukcję finansową Unii.
Podróż przewodniczącego Rady Europejskiej António Costy po państwach bałtyckich i debata o przyszłych wieloletnich ramach finansowych UE na lata 2028–2034 odsłaniają proces znacznie ważniejszy niż kolejny etap negocjacji budżetowych. Estonia, Łotwa i Litwa próbują doprowadzić do trwałego wpisania swojego szczególnego położenia geopolitycznego w konstrukcję finansową Unii. Nie chodzi już wyłącznie o większe pieniądze na obronność. Stawką jest uznanie, że położenie na granicy z Rosją i Białorusią generuje dla państw i regionów trwałe koszty, których nie ponoszą w takim stopniu pozostałe części UE, natomiast korzyści wynikające z ponoszenia tych kosztów mają charakter wspólnotowy. Jeżeli taka interpretacja zostanie przyjęta, bezpieczeństwo może stać się w kolejnej dekadzie jednym z kryteriów redystrybucji środków europejskich, podobnie jak przez poprzednie dekady były nimi poziom rozwoju, dochód na mieszkańca, bezrobocie, dostępność transportowa czy potrzeby transformacji energetycznej. Jest to potencjalnie zasadnicza zmiana w europejskiej polityce rozwoju – i kwestia mająca bezpośrednie znaczenie również dla Polski.
Sama skala planowanego budżetu pokazuje, że Unia przygotowuje się do znacznie głębszej przebudowy swoich priorytetów. Komisja Europejska zaproponowała wieloletnie ramy finansowe na lata 2028–2034 o wartości blisko 2 bln euro, odpowiadającej średnio około 1,26 proc. dochodu narodowego brutto UE. W konstrukcji nowego budżetu pojawia się znacznie silniejsze niż wcześniej powiązanie konkurencyjności, odporności, infrastruktury i bezpieczeństwa. Komisja proponuje około 409 mld euro na działania związane z konkurencyjnością, a około 865 mld euro ma pozostawać związanych z inwestycjami w państwach i regionach oraz szeroko rozumianą spójnością. Jednocześnie tradycyjne fundusze zarządzane przez państwa i regiony mają zostać zintegrowane w krajowych i regionalnych planach partnerstwa, co zwiększa możliwość łączenia klasycznych celów rozwojowych z nowymi priorytetami geopolitycznymi.
Najbardziej widoczna zmiana dotyczy obronności. W ramach Europejskiego Funduszu Konkurencyjności Komisja zaproponowała 131 mld euro na obronność, bezpieczeństwo i przestrzeń kosmiczną. Byłoby to około pięciokrotnie więcej środków unijnych niż w obecnej perspektywie. Jeszcze bardziej symboliczna jest propozycja dziesięciokrotnego zwiększenia finansowania mobilności wojskowej w ramach Connecting Europe Facility. Państwa i regiony miałyby ponadto możliwość uwzględniania inwestycji obronnych w krajowych i regionalnych planach partnerstwa. Oznacza to stopniowe zacieranie granicy pomiędzy polityką infrastrukturalną, regionalną, przemysłową i bezpieczeństwa. Droga, most, port, linia kolejowa, lotnisko, infrastruktura energetyczna czy system telekomunikacyjny mogą jednocześnie pełnić funkcję cywilną i militarną, a ich wartość dla UE coraz częściej będzie oceniana właśnie poprzez tę podwójną użyteczność.
Nie jest to już wyłącznie deklaracja dotycząca przyszłego budżetu. W 2026 r. Komisja poszła znacznie dalej, tworząc odrębną polityczną kategorię wschodnich regionów przygranicznych UE. Strategia przyjęta w lutym obejmuje regiony dziewięciu państw: Finlandii, Estonii, Łotwy, Litwy, Polski, Słowacji, Węgier, Rumunii i Bułgarii. Komisja uzasadnia jej powstanie kombinacją kilku zjawisk: wojny hybrydowej, instrumentalizacji migracji, zakłóceń handlowych i gospodarczych, presji demograficznej, spadku inwestycji, problemów rynku pracy i rosnących kosztów bezpieczeństwa. Tym samym pojawia się ważna innowacja w myśleniu europejskim: położenie na zewnętrznej granicy nie jest traktowane wyłącznie jako problem polityki obronnej i granicznej, lecz jako strukturalne uwarunkowanie rozwoju regionalnego.
To rozróżnienie jest fundamentalne. Budowa umocnień, systemów antydronowych czy infrastruktury wojskowej jest bezpośrednim kosztem bezpieczeństwa. Ale położenie przy granicy zagrożenia generuje również koszty pośrednie: zwiększa premię za ryzyko inwestycyjne, może osłabiać zainteresowanie kapitału zagranicznego, pogarszać perspektywy rynku nieruchomości, wpływać na migracje ludności, zwiększać koszty ubezpieczeń, transportu i infrastruktury oraz zmuszać państwo do utrzymywania większych zdolności publicznych, niż wynikałoby to z samej liczby mieszkańców. Jednocześnie inwestycje podejmowane na wschodniej granicy – w wojsko, odporność infrastruktury, ochronę przestrzeni powietrznej czy bezpieczeństwo energetyczne – tworzą korzyści znacznie wykraczające poza terytorium państwa, które je finansuje. Powstaje klasyczny problem ekonomiczny dodatnich efektów zewnętrznych: koszty są skoncentrowane przestrzennie, a korzyści rozproszone.
Państwa bałtyckie starają się właśnie ten mechanizm przełożyć na język negocjacji finansowych. Najbardziej wyrazisty przykład stanowi Łotwa, która formułuje potrzebę pozyskania około 7 mld euro w kolejnych wieloletnich ramach finansowych na kompensowanie obciążeń bezpieczeństwa i gospodarczych konsekwencji wojny. Nie jest to żądanie pozbawione szerszego tła fiskalnego. Łotwa przeznacza w 2026 r. około 4,91 proc. PKB na obronę, a od 2027 r. planowany poziom wynosi co najmniej 5 proc. PKB. Od 2022 r. sam koszt wzmacniania wschodniej granicy zbliżył się do miliarda euro.
Jeszcze większą skalę mobilizacji finansowej widać na Litwie. W 2026 r. na obronność przeznaczono tam 4,8 mld euro, czyli około 5,38 proc. PKB. Wydatki wojskowe wzrosły o blisko 1,6 mld euro w ciągu jednego roku i stanowią prawie 14 proc. wydatków krajowego budżetu po wyłączeniu funduszy europejskich i środków NextGenerationEU. W strukturze wydatków państwa ustępują już tylko ochronie socjalnej. Estonia również przyjęła od 2026 r. poziom co najmniej 5 proc. PKB na obronność, zwiększając nakłady o ponad 844 mln euro wobec poprzedniego roku. Państwa bałtyckie nie domagają się więc zastąpienia krajowego wysiłku finansowaniem europejskim. Ich argument opiera się raczej na stwierdzeniu, że wyjątkowo wysoki wysiłek własny zabezpiecza także pozostałe państwa Unii i powinien być wspierany przez wspólne instrumenty.
Jest to szczególnie istotne po zmianie natowskiego standardu wydatków obronnych. Szczyt NATO w Hadze w 2025 r. przyjął docelowy poziom 5 proc. PKB do 2035 r., z czego co najmniej 3,5 proc. ma być przeznaczane na podstawowe potrzeby obronne, a pozostała część na szerzej rozumiane bezpieczeństwo i odporność. Państwa bałtyckie osiągają lub przekraczają poziom 5 proc. wiele lat przed terminem przewidzianym dla całego Sojuszu. Z ich punktu widzenia powstaje więc pytanie o sprawiedliwość podziału ciężarów: czy państwo wydające dzisiaj 5 proc. PKB na ochronę granicy całej wspólnoty powinno jednocześnie finansować w podobnej proporcji polityki rozwojowe regionów położonych tysiące kilometrów od głównego źródła zagrożenia. Problem jest tym bardziej realny, że skala gospodarek bałtyckich pozostaje niewielka. Litwa radzi sobie obecnie relatywnie najlepiej – Komisja Europejska przewiduje w 2026 r. wzrost PKB o około 3 proc. i wzrost inwestycji o 5,8 proc. Sytuacja Estonii i Łotwy jest wyraźnie trudniejsza. Dla Estonii Komisja prognozuje w 2026 r. wzrost o 1,6 proc., deficyt finansów publicznych na poziomie 4,5 proc. PKB, a w 2027 r. 4,8 proc. PKB. W przypadku Łotwy wzrost ma wynieść jedynie 1,4 proc. w 2026 r. i 1,6 proc. w 2027 r., podczas gdy deficyt zwiększy się odpowiednio do 3,3 i 4,3 proc. PKB. Dług publiczny ma według prognozy wzrosnąć z 46,9 proc. PKB w 2025 r. do 53,8 proc. w 2027 r., m.in. właśnie pod wpływem zwiększonych nakładów obronnych.
Nie oznacza to, że wysokie wydatki obronne są dla tych gospodarek wyłącznie kosztem. Przeciwnie, państwa bałtyckie coraz bardziej świadomie próbują zamieniać bezpieczeństwo w impuls przemysłowy. Estonia rozwija parki przemysłu obronnego i kieruje część zamówień związanych ze wsparciem Ukrainy do krajowych producentów. W 2026 r. około 100 mln euro estońskiej pomocy wojskowej dla Ukrainy ma zostać wykorzystane na zamówienia w estońskim przemyśle obronnym, a przygotowanie parku przemysłu obronnego w regionie Pärnu jest powiązane z uruchamianiem produkcji materiałów wybuchowych i amunicji. Litwa wykorzystuje z kolei europejski instrument SAFE: w czerwcu 2026 r. otrzymała pierwszą transzę 956,3 mln euro z przyznanej jej puli około 6,4 mld euro preferencyjnego finansowania inwestycji obronnych. Sam instrument SAFE ma wartość 150 mld euro.
Właśnie tutaj zaczyna się wyłaniać nowa logika europejskiej polityki rozwoju. Wschodnia flanka może przestać być postrzegana jako peryferia wymagające rekompensaty, a zacząć być traktowana jako strategiczne zaplecze bezpieczeństwa, przemysłu, transportu, energii i logistyki całej Unii. To zasadnicza różnica. Pierwsze podejście prowadzi do klasycznej polityki wyrównawczej: region ponosi koszty swojego położenia, więc otrzymuje transfer. Drugie prowadzi do polityki inwestycyjnej: skoro określone terytorium posiada szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa Europy, należy zwiększyć jego zdolności infrastrukturalne, przemysłowe, technologiczne, demograficzne i instytucjonalne.
W lutowej strategii Komisji Europejskiej ten sposób myślenia jest już wyraźnie widoczny. Zapowiedziano rozwój Eastern Flank Watch, inicjatyw obrony przed dronami, europejskiej tarczy powietrznej i systemów kosmicznych, ale jednocześnie wspieranie infrastruktury dual-use, odporności energetycznej, ochrony zdrowia, łączności cyfrowej, reagowania kryzysowego i gospodarczej atrakcyjności wschodnich terytoriów. Komisja rozważa także wyższe poziomy dofinansowania i prefinansowania inwestycji związanych z mobilnością wojskową na obszarach wschodniej granicy. Nie jest to już zatem sektorowa polityka wojskowa. Powstaje przestrzenny model budowania odporności.
Szczególnie ważna jest tutaj mobilność wojskowa, ponieważ pokazuje praktyczne sprzężenie bezpieczeństwa i polityki regionalnej. Komisja wskazuje obecnie cztery priorytetowe korytarze mobilności wojskowej i około 500 zidentyfikowanych „hotspotów” infrastrukturalnych wymagających interwencji. Przedmiotem modernizacji mają być porty, lotniska, mosty, tunele, drogi, koleje oraz związana z nimi infrastruktura energetyczna. Znaczna część tych inwestycji będzie jednocześnie służyć mieszkańcom i gospodarce. Most zdolny przenieść ciężki sprzęt wojskowy ma także większą nośność dla transportu gospodarczego. Zmodernizowana linia kolejowa poprawia mobilność wojska i jednocześnie dostępność regionu. Rozbudowany port zwiększa potencjał przeładunków wojskowych, ale może również obsługiwać handel i przemysł. Ochrona sieci energetycznej zwiększa zdolność obronną i jednocześnie bezpieczeństwo przedsiębiorstw oraz gospodarstw domowych. W tym sensie dual-use może stać się jednym z najważniejszych pojęć europejskiej polityki regionalnej lat 30. Nie dlatego, że fundusze spójności zostaną podporządkowane wojsku, lecz dlatego, że coraz więcej inwestycji publicznych będzie ocenianych równocześnie z punktu widzenia rozwoju, odporności i bezpieczeństwa. Region dobrze skomunikowany, wyposażony w redundantne źródła energii, odporne sieci cyfrowe, porty, lotniska, zaplecze medyczne i logistyczne jest jednocześnie regionem bardziej produktywnym gospodarczo oraz bardziej użytecznym strategicznie.
Dla państw bałtyckich ogromne znaczenie ma również ochrona infrastruktury krytycznej Morza Bałtyckiego. Region stanowi dziś system połączonych portów, interkonektorów energetycznych, kabli telekomunikacyjnych, gazociągów, farm wiatrowych i korytarzy transportowych. Komisja wprost określa Bałtyk jako strategiczny obszar bezpieczeństwa i obronności UE, jednocześnie kluczowy korytarz morski, energetyczny i infrastrukturalny, szczególnie narażony na działania hybrydowe Rosji. W takim ujęciu inwestycja w ochronę infrastruktury przybrzeżnej Estonii czy Litwy nie służy wyłącznie danemu krajowi – dotyczy odporności całego europejskiego systemu energetycznego i komunikacyjnego. To prowadzi do potencjalnie przełomowego pytania o kryteria europejskiej solidarności. Przez dziesięciolecia polityka spójności była budowana głównie na ekonomicznej geografii nierówności. Region biedniejszy otrzymywał większe wsparcie, ponieważ jego niższy poziom rozwoju ograniczał możliwość konkurowania na jednolitym rynku. W następnej dekadzie może pojawić się drugi rodzaj nierówności – nierówność ekspozycji na ryzyko geopolityczne. Region wschodniej Polski, Litwy, Łotwy, Estonii czy Finlandii może mieć PKB na mieszkańca zbliżone do regionu zachodnioeuropejskiego, a mimo to znajdować się w zupełnie innej sytuacji rozwojowej ze względu na konieczność utrzymywania infrastruktury bezpieczeństwa, większe ryzyko inwestycyjne, osłabienie wcześniejszych relacji handlowych i konieczność przygotowania gospodarki oraz ludności na sytuacje kryzysowe.
Jeżeli ten sposób myślenia zostanie zaakceptowany, będziemy mieli do czynienia z bardzo ważną ewolucją polityki regionalnej: od redystrybucji opartej wyłącznie na poziomie rozwoju do redystrybucji uwzględniającej funkcję terytorium dla całej wspólnoty. Region może wtedy otrzymywać wsparcie nie tylko dlatego, że jest słabszy, ale dlatego, że wykonuje funkcję o znaczeniu europejskim. Wschodnia flanka dostarcza bezpieczeństwa. Porty dostarczają dostępu logistycznego. Regiony energetyczne zapewniają energię. Obszary graniczne zabezpieczają zewnętrzną granicę. Taki model byłby znacznie bliższy funkcjonalnemu niż klasycznie wyrównawczemu rozumieniu polityki regionalnej.
Negocjacje nie będą jednak łatwe. Budżet prawie 2 bln euro oznacza zwiększenie unijnych ambicji w okresie, w którym część państw będących dużymi płatnikami netto domaga się dyscypliny wydatkowej. Dodatkowo Unia musi rozpocząć spłatę długu zaciągniętego na NextGenerationEU. Komisja proponuje więc nowy pakiet zasobów własnych, który według jej szacunków miałby przynosić około 58,5 mld euro rocznie. Obejmowałby dochody związane z ETS i CBAM, opłatę związaną z niezebranymi elektroodpadami, zasób oparty na akcyzie tytoniowej oraz nowy wkład dużych przedsiębiorstw osiągających co najmniej 100 mln euro obrotu rocznie w UE. Właśnie dlatego gotowość państw wschodniej flanki do rozmowy o zasobach własnych może stać się ważnym elementem negocjacyjnego kompromisu. Mechanizm polityczny jest czytelny: większa akceptacja dla zwiększenia wspólnych dochodów UE może zostać powiązana z oczekiwaniem, że zwiększony budżet rzeczywiście będzie finansował nowe wspólnotowe dobro publiczne – bezpieczeństwo. W ten sposób dyskusja o wschodniej flance może zostać połączona z dużo większym sporem o fiskalną zdolność Unii.
Dla Polski jest to proces o zasadniczym znaczeniu. Polska nie powinna traktować stanowiska Litwy, Łotwy i Estonii jako partykularnego lobby trzech niewielkich państw próbujących zwiększyć własne transfery. W znacznej części ich argumentacja jest zbieżna z polskim interesem. Strategia wschodnich regionów przygranicznych obejmuje również Polskę, a znaczna część infrastruktury niezbędnej do obrony państw bałtyckich prowadzi przez terytorium Polski. Korytarze drogowe i kolejowe, porty, lotniska, przeprawy mostowe, logistyka, sieci energetyczne i zaplecze medyczne Polski są częścią tego samego systemu strategicznego.
Polska ma przy tym możliwość nadania tej debacie większej skali. Państwa bałtyckie są przede wszystkim państwami frontowymi. Polska jest jednocześnie państwem frontowym, dużym zapleczem gospodarczym i transportowym oraz jednym z najważniejszych terytoriów tranzytowych pomiędzy Europą Zachodnią, Ukrainą i państwami bałtyckimi. Oznacza to możliwość sformułowania szerszej koncepcji europejskiej przestrzeni odporności wschodniej flanki, łączącej bezpieczeństwo z rozwojem regionalnym. Takie podejście byłoby szczególnie ważne dla Polski północnej i wschodniej, ale nie powinno być mechanicznie ograniczane do obszarów znajdujących się przy samej granicy. Współczesna logistyka strategiczna ma charakter sieciowy. Bezpieczeństwo Suwałk zależy również od infrastruktury drogowej i kolejowej w głębi kraju. Odporność państw bałtyckich zależy od portów, centrów logistycznych i sieci energetycznych ulokowanych poza bezpośrednią strefą zagrożenia. Zaplecze remontowe, przemysłowe, medyczne i magazynowe powinno być częściowo rozmieszczone poza zasięgiem pierwszego uderzenia. To z kolei otwiera interesującą perspektywę dla zachodniej części Polski, w tym Pomorza Zachodniego, które może pełnić funkcję strategicznej głębi: portowej, przemysłowej, energetycznej, transportowej, medycznej i logistycznej.
Właśnie dlatego ważne jest, aby negocjacja kolejnych wieloletnich ram finansowych nie została w Polsce sprowadzona do klasycznego pytania: ile środków przypadnie Polsce z polityki spójności i rolnictwa? Znacznie istotniejsze jest pytanie, według jakiej logiki będzie konstruowany europejski budżet lat 2028–2034. Jeżeli pojęcia odporności, dual-use, mobilności wojskowej, bezpieczeństwa energetycznego, ochrony infrastruktury krytycznej i funkcji wschodniej flanki zostaną rzeczywiście wbudowane w architekturę finansową UE, zmieni się również przestrzenna logika inwestycji. Może to prowadzić do nowego rozdania w europejskiej geografii rozwoju. Przez poprzednie dwie dekady część peryferyjnych obszarów wschodniej i północno-wschodniej UE była postrzegana przede wszystkim poprzez problemy depopulacji, słabej dostępności, niższej produktywności i niewielkiego rynku. W nowym paradygmacie te same terytoria mogą uzyskać dodatkową wartość wynikającą z ich funkcji strategicznej. Lokalizacja, która z punktu widzenia globalnej gospodarki była niekorzystną peryferią, może stać się kluczowym elementem europejskiej infrastruktury bezpieczeństwa.
Nie będzie to jednak automatycznie korzystne dla społeczności lokalnych. Istnieje ryzyko, że część wschodniej flanki stanie się przestrzenią silnej militaryzacji infrastrukturalnej bez odpowiadającego jej rozwoju cywilnego. Budowa baz, magazynów i infrastruktury wojskowej może poprawiać bezpieczeństwo, ale sama nie zatrzyma odpływu ludności ani nie stworzy atrakcyjnego rynku pracy. Dlatego zasadnicze znaczenie będzie miała właśnie integracja funkcji. Infrastruktura finansowana ze względu na bezpieczeństwo powinna w możliwie dużym stopniu poprawiać również dostępność transportową, energetyczną i cyfrową mieszkańców oraz tworzyć lokalne łańcuchy wartości.
Najbardziej dojrzały model powinien więc opierać się na zasadzie: bezpieczeństwo jako funkcja rozwojowa, a nie sektor izolowany od rozwoju. Droga wojskowa powinna być również dobrą drogą gospodarczą. Port strategiczny – efektywnym portem handlowym. System energetyczny odporny na sabotaż – także tańszym i bardziej niezawodnym źródłem energii dla przedsiębiorstw. Przemysł obronny – elementem regionalnego systemu innowacji. Infrastruktura medyczna przygotowana na kryzys – jednocześnie poprawą codziennego dostępu mieszkańców do opieki. W takim ujęciu miliardy wydawane na wschodnią flankę nie są kosztem, który należy kompensować, lecz inwestycją zdolną zwiększać produktywność całych terytoriów.
To właśnie wydaje się najważniejszym znaczeniem obecnej ofensywy państw bałtyckich. Ich postulaty mogą doprowadzić do tego, że w europejskim budżecie po 2027 r. geopolityka zostanie na trwałe wpisana w geografię polityki rozwoju. Komisja wykonała już pierwszy krok, uznając wschodnie regiony przygraniczne za odrębną kategorię wymagającą interwencji. Zaproponowane 131 mld euro na obronność i przestrzeń kosmiczną, dziesięciokrotne zwiększenie finansowania mobilności wojskowej, instrument SAFE oraz rozwój projektów obronnych wspólnego zainteresowania pokazują, że nie jest to krótkotrwała reakcja na wojnę. W lipcu 2026 r. Komisja wskazała pięć priorytetowych europejskich projektów przemysłowych dotyczących m.in. dronów i systemów antydronowych, obrony morskiej i dna morskiego, obrony powietrznej i rakietowej oraz bezpieczeństwa wschodniej flanki. W rezultacie wschodnia flanka może stać się czymś więcej niż wojskowym pojęciem zaczerpniętym z NATO. Może zostać przekształcona w europejski makroregion funkcjonalny, którego wspólną cechą jest szczególna odpowiedzialność za bezpieczeństwo całej Unii, a jednocześnie potrzeba utrzymywania konkurencyjnej gospodarki, atrakcyjnych warunków życia, zdolności demograficznej i rozwiniętej infrastruktury. Państwa bałtyckie próbują właśnie doprowadzić do uznania takiego związku.
Dla Polski jest to debata, w której warto znajdować się nie tylko jako sojusznik postulujący więcej pieniędzy na obronność, ale jako współautor nowej koncepcji europejskiej polityki terytorialnej. Bezpieczeństwo posiada geografię. Skoro jego koszty i funkcje są rozmieszczone przestrzennie nierównomiernie, przyszły budżet UE powinien tę geografię rozpoznawać. Jeśli ta zasada zostanie zaakceptowana, konsekwencje mogą wykraczać daleko poza obecne negocjacje budżetowe: zmienią sposób postrzegania infrastruktury, przemysłu, polityki spójności i roli regionów w europejskim systemie bezpieczeństwa.
Najbardziej interesujący spór nie będzie więc dotyczył ostatecznie tego, czy Estonia, Łotwa i Litwa otrzymają kilka miliardów euro więcej. Będzie dotyczył tego, czy Unia uzna bezpieczeństwo wschodniej flanki za wspólne europejskie dobro publiczne, którego koszty powinny być wspólnie finansowane, a wytwarzające je terytoria – świadomie wzmacniane gospodarczo i demograficznie. Jeśli tak się stanie, może to być jedna z najważniejszych zmian w filozofii unijnej polityki regionalnej od czasu wielkiego rozszerzenia Unii na wschód w 2004 r.
