Tomasz Augustyn
Rośnie presja na specjalne finansowanie regionów wschodnich w oparciu o zróżnicowany zestaw unijnych i krajowych instrumentów
Komunikat Komisji Europejskiej z 18 lutego 2026 r. „Silne regiony wschodnie, bezpieczna Europa” wprowadził do europejskiej polityki regionalnej kategorię terytorium, którego szczególne potrzeby rozwojowe wynikają bezpośrednio z funkcji pełnionej w systemie bezpieczeństwa całej Unii. Komisja wychodzi od założenia, że stabilność, odporność i zdolność rozwojowa regionów graniczących z Rosją, Białorusią i Ukrainą są częścią bezpieczeństwa europejskiego, a nie wyłącznie problemem państw członkowskich położonych na wschodniej granicy. Jednocześnie wskazuje bardzo konkretne skutki obecnej sytuacji: presję demograficzną, osłabienie inwestycji, wyższe ryzyko gospodarcze, zakłócenia handlu, przeciążenie części usług publicznych, zagrożenia hybrydowe oraz konieczność ponoszenia zwiększonych kosztów bezpieczeństwa i odporności.
Jest to istotna zmiana logiki. Dotychczas szczególne traktowanie terytoriów w polityce spójności wynikało przede wszystkim z poziomu rozwoju, trwałych niekorzystnych uwarunkowań geograficznych, transformacji gospodarczej albo problemów strukturalnych. Obecnie na znaczeniu zyskuje dodatkowe kryterium: ekspozycja geopolityczna i funkcja terytorium w systemie bezpieczeństwa. Komisja wprost wskazuje, że wschodnie regiony graniczne ponoszą koszty wynikające z sytuacji, na którą nie mają wpływu, a jednocześnie pełnią funkcje istotne z punktu widzenia całej Unii. W danych przywołanych w komunikacie widać skalę problemu: ludność tych regionów zmniejszyła się średnio o 2,6% w latach 2016–2025, podczas gdy cała UE odnotowała wzrost o 1,2%. Wskazywane są również: słabsza dynamika gospodarcza, wyższa inflacja, spadki ruchu turystycznego i bardzo duże ograniczenie kolejowych przewozów towarowych. Z polskiego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma jednak nie samo uznanie problemu, lecz sposób terytorializacji przyszłego wsparcia. W obecnych regulacjach i propozycjach unijnych bardzo wyraźnie pojawił się poziom NUTS 2. Już rozwiązania przyjęte w związku ze śródokresowym przeglądem polityki spójności przewidziały szczególne warunki dla programów obejmujących regiony NUTS 2 graniczące z Rosją, Białorusią lub Ukrainą, w tym podwyższone prefinansowanie i możliwość stuprocentowego finansowania UE po spełnieniu określonych warunków programowych. Przyjęcie takiej skali przestrzennej oznacza, że przedmiotem szczególnej polityki nie staje się wyłącznie wąski pas gmin i powiatów bezpośrednio przylegających do granicy, lecz cały region statystyczny NUTS 2.
Ma to mocne uzasadnienie funkcjonalne. Skutki położenia przy granicy zewnętrznej nie zatrzymują się kilkanaście kilometrów od linii granicznej. Zaplecze transportowe przejść granicznych, szpitale, system ratownictwa, magazyny, energetyka, logistyka, rynek pracy, zaplecze administracyjne czy przedsiębiorstwa uczestniczące w łańcuchach dostaw są rozproszone na znacznie większym terytorium. Podobnie oddziaływanie ryzyka inwestycyjnego albo negatywnego wizerunku regionu może obejmować całe województwo. Z tego punktu widzenia odejście od bardzo wąskiej definicji „pasa przygranicznego” jest racjonalne. Równocześnie właśnie tutaj zaczyna się problem wymagający bardzo starannego rozstrzygnięcia. Im szerzej definiowana jest kategoria regionu ponoszącego koszty geopolityczne, tym słabszy staje się bezpośredni związek pomiędzy ekspozycją na zagrożenie a preferencyjnym traktowaniem finansowym. W przypadku dużego regionu NUTS 2 nie każde terytorium jest w podobnym stopniu dotknięte zamknięciem granicy, migracją, spadkiem handlu czy kosztami bezpieczeństwa. Mechanizm zaprojektowany zbyt szeroko może przekształcić instrument kompensujący szczególne koszty pogranicza w dodatkowy ogólny instrument rozwojowy dla całych województw.
Warto przy tym precyzyjnie odróżnić stan debaty od rozwiązań już przesądzonych. Komunikat Komisji z lutego obejmuje regiony graniczące z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Tymczasem pierwotna propozycja dotycząca przyszłych krajowych i regionalnych planów partnerstwa na lata 2028–2034 w załączniku dotyczącym wkładu terytorialnego wskazywała regiony NUTS 2 mające granice z Rosją i Białorusią. W toku prac pojawiła się jednak wyraźna presja na dopisanie Ukrainy. Europejski Komitet Regionów zaproponował wprost zmianę załącznika VII poprzez objęcie regionów NUTS 2 graniczących z Rosją, Białorusią oraz Ukrainą, uzasadniając ją zarówno ich „funkcją tarczy”, jak i funkcją bramy logistycznej, gospodarczej i humanitarnej wobec Ukrainy. Analogiczny kierunek pojawił się w pracach Parlamentu Europejskiego. W czerwcowych dokumentach Rady dotyczących pakietu 2028–2034 również pojawia się już szersze odniesienie do regionów graniczących z Rosją, Białorusią lub Ukrainą. Można więc mówić o wyraźnym kierunku negocjacyjnym, choć ostateczny kształt przyszłych regulacji nie jest jeszcze przesądzony.
Dla Polski rozszerzenie definicji na Ukrainę ma oczywiste znaczenie. Bez niego szczególne traktowanie w przyszłej architekturze finansowej nie obejmowałoby m.in. województwa podkarpackiego. Polska administracja od początku zabiegała o uwzględnienie granicy z Ukrainą. W stanowisku rządu przedstawianym w parlamencie pozytywnie oceniono fakt, że komunikat z lutego obejmuje wszystkie trzy kierunki graniczne, ale zarazem wskazano na jego podstawową słabość: ma on charakter przede wszystkim strategiczno-deklaratywny i nie przesądza jeszcze konkretnych mechanizmów wdrażania ani dodatkowych alokacji. To ostatnie zastrzeżenie jest kluczowe. Najważniejsze pytanie nie brzmi bowiem, czy wschodnia granica wymaga szczególnego wsparcia – to jest coraz słabiej kwestionowane – lecz skąd mają pochodzić środki. Komisja sama przyznaje w komunikacie, że potrzeby regionów powinny zostać uwzględnione w przyszłych krajowych i regionalnych planach partnerstwa, a państwa powinny przewidywać dla tych obszarów dedykowane zasoby. Zapowiada także ukierunkowane nabory i preferencyjne traktowanie. Jeżeli jednak środki te miałyby pochodzić przede wszystkim z tej samej puli, która w innych warunkach zostałaby rozdzielona pomiędzy wszystkie regiony, mielibyśmy do czynienia nie tyle z dodatkową europejską odpowiedzią na nowy problem bezpieczeństwa, ile z wewnętrznym przesunięciem ciężaru polityki regionalnej.
Taki wariant byłby trudny do uzasadnienia w kategoriach spójności terytorialnej. Koszty zabezpieczania zewnętrznej granicy UE są kosztami wynikającymi z europejskiej sytuacji geopolitycznej. Jeśli mają być kompensowane poprzez zmniejszenie standardowych alokacji przysługujących innym regionom z tytułu ich problemów rozwojowych, wówczas solidarność europejska zostałaby w istocie zastąpiona redystrybucją wewnątrz państwa członkowskiego. Z punktu widzenia konstrukcji przyszłego PPKR należałoby więc możliwie wyraźnie oddzielić podstawową alokację regionalną – wynikającą z kryteriów rozwojowych – od środków rekompensujących szczególną ekspozycję geopolityczną. Komunikat Komisji daje zresztą argumenty za takim podejściem, ponieważ wsparcie wschodniej granicy nie zostało pomyślane wyłącznie jako część PPKR. Powstaje znacznie szerszy ekosystem instrumentów. Komisja zapowiedziała EastInvest, czyli platformę skupiającą EBI, EBOR, Nordic Investment Bank, Bank Rozwoju Rady Europy oraz instytucje krajowe i regionalne. Instytucje uczestniczące zadeklarowały zamiar zapewnienia co najmniej 28 mld euro inwestycji publicznych i prywatnych w państwach objętych inicjatywą w latach 2026–2027. Nie jest to oczywiście 28 mld euro dotacji dla samych regionów granicznych, lecz skala pokazuje, że wsparcie ma być budowane również poprzez finansowanie zwrotne, instrumenty inwestycyjne i mobilizowanie kapitału prywatnego. Komisja przewiduje ponadto wsparcie doradcze, działania Europejskiego Funduszu Konkurencyjności, współpracę z Bankiem Światowym, ułatwienia w pomocy publicznej, możliwość specjalnych stref ekonomicznych, instrumenty podatkowe oraz wykorzystanie CEF i innych polityk sektorowych.
Z informacji tych wyłania się model, w którym specjalny status wschodnich regionów może zacząć funkcjonować równocześnie w wielu politykach, a nie jako pojedyncza koperta w polityce spójności. Komisja wprost zapowiada włączenie ich potrzeb do przyszłych polityk i inwestycji na poziomie regionalnym, krajowym i europejskim, preferencyjne nabory oraz ukierunkowane instrumenty. Z punktu widzenia regionów wschodnich jest to logiczne i skuteczne podejście. Z punktu widzenia całej polskiej polityki regionalnej rodzi jednak konieczność pilnowania kumulacji preferencji. Ten sam region może bowiem korzystać jednocześnie ze standardowej polityki spójności, specjalnych warunków wynikających z położenia przy granicy, instrumentów bezpieczeństwa, środków sektorowych oraz istniejących już mechanizmów Polski Wschodniej.
W Polsce ten problem jest szczególnie widoczny, ponieważ dysponujemy już rozwiniętą polityką makroregionalną. Program Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej obejmuje warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie, świętokrzyskie oraz regionalną część województwa mazowieckiego. Nowa argumentacja geopolityczna częściowo nakłada się więc na utrwalony przez kilkanaście lat układ wsparcia oparty wcześniej przede wszystkim na słabości strukturalnej i niższym poziomie rozwoju. Powstaje ryzyko, że dwa różne uzasadnienia – wyrównywanie zapóźnień rozwojowych i kompensowanie kosztów strategicznego położenia – zaczną wzajemnie wzmacniać ten sam układ przestrzenny. Zjawisko to jest już widoczne w procesie politycznego organizowania się regionów. Na 4 listopada 2026 r. w Białymstoku zaplanowano drugie Forum Spójności i Rozwoju Granicznego UE pod hasłem „Strong Regions. Secure Europe”. Organizatorzy otwarcie deklarują zamiar formułowania rekomendacji dotyczących perspektywy 2028–2034 oraz budowania wspólnego stanowiska regionów wschodniej flanki. Jednym z centralnych tematów ma być wprowadzenie odrębnego celu odpornościowego, zmiana algorytmów podziału środków oraz preferencyjne poziomy współfinansowania sięgające 85–95%. Istotna jest obecność w tym procesie Mazowsza. Marszałek Adam Struzik jest zarówno sprawozdawcą opinii Komitetu Regionów dotyczącej wschodnich regionów granicznych, jak i uczestnikiem listopadowej debaty o przyszłych ramach finansowych.
Samo Mazowsze dobrze pokazuje, jak może ewoluować zakres terytorialny inicjatywy. Według ścisłego kryterium regionu NUTS 2 posiadającego zewnętrzną granicę z Rosją, Białorusią lub Ukrainą nie jest ono regionem granicznym. Jednocześnie część województwa należy już do makroregionu Polski Wschodniej i ma być objęta przyszłym Interregiem Polska–Ukraina poprzez podregiony ostrołęcki i siedlecki. W projekcie opinii COTER pojawia się natomiast postulat, aby ekspozycji geopolitycznej nie utożsamiać mechanicznie z granicami administracyjnymi, ponieważ skutki obecnej sytuacji sięgają dalej. Jest to merytorycznie zrozumiałe, ale jednocześnie może stać się podstawą dalszego rozszerzania obszaru objętego preferencjami.
Wobec tego polska debata powinna wyjść poza prostą alternatywę: wspierać albo nie wspierać Polski Wschodniej. Specjalne wsparcie dla terytoriów ponoszących bezpośrednie koszty położenia przy granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą ma mocne uzasadnienie. Nie oznacza to jednak, że każde działanie rozwojowe realizowane na całym obszarze dużego województwa powinno automatycznie otrzymywać preferencję wynikającą z bezpieczeństwa. Potrzebna jest warstwowa konstrukcja interwencji: ogólne wsparcie całego regionu tam, gdzie występuje rzeczywisty efekt regionalny – np. spadek inwestycji, dostępności czy atrakcyjności; bardziej intensywna interwencja dla rzeczywistych obszarów granicznych oraz odrębne finansowanie przedsięwzięć wykonujących funkcje ogólnokrajowe i europejskie w zakresie bezpieczeństwa, odporności i mobilności. Takie podejście pozwala także uniknąć niebezpiecznej konkurencji między regionami. Wschodnia granica rzeczywiście generuje szczególne koszty. Nie wynika z tego jednak, że pozostałe części Polski przestały pełnić funkcje strategiczne. Porty Bałtyku, infrastruktura energetyczna wybrzeża, zachodnie korytarze transportowe, zaplecze logistyczne i przemysłowe czy infrastruktura przyjmująca sojusznicze wzmocnienie tworzą inne elementy tego samego systemu bezpieczeństwa. Polityka regionalna zaczyna wchodzić w obszar, w którym tradycyjna geografia „centrum–peryferie” nakłada się na nową geografię odporności. Odpowiedzią nie powinno być zastąpienie jednego prostego podziału kolejnym.
Najbardziej racjonalnym rozwiązaniem dla PPKR byłoby zatem zachowanie neutralnej, przejrzystej bazowej alokacji regionalnej, a następnie finansowanie ponad nią szczególnych funkcji strategicznych poprzez jasno wyodrębnione instrumenty i Obszary Strategicznej Interwencji. W takim modelu wsparcie wschodniej granicy nie byłoby kwestionowane, ale też nie odbywałoby się automatycznie kosztem podstawowych potrzeb rozwojowych pozostałych województw. Co więcej, duża część interwencji dotyczącej wschodnich regionów mogłaby i powinna być finansowana poza PPKR – poprzez EastInvest, CEF, instrumenty bezpieczeństwa, Europejski Fundusz Konkurencyjności, politykę pomocy publicznej oraz inne mechanizmy europejskie.
Debata, która rozwija się obecnie w Brukseli i w regionach Polski Wschodniej, jest zatem znacznie ważniejsza niż spór o dodatkową kopertę dla kilku województw. Dotyczy ona tworzenia nowej kategorii w europejskiej polityce terytorialnej – regionu strategicznej odporności. Jeżeli kategoria ta zostanie dobrze skonstruowana, pozwoli uznać realne koszty ponoszone przez terytoria szczególnie eksponowane na kryzys bezpieczeństwa. Jeżeli jednak definicja będzie stale rozszerzana, a finansowanie pozostanie częścią tej samej ograniczonej puli polityki spójności, może stać się kolejnym kanałem trwałej redystrybucji środków między regionami. Stąd dla Polski równie ważne jak skuteczne zabieganie o wsparcie wschodniej granicy powinno być ustalenie jasnej zasady: nowe europejskie zadania strategiczne powinny otrzymywać nowe, możliwie dodatkowe finansowanie, a nie być realizowane poprzez osłabianie podstawowej polityki rozwoju pozostałych części kraju.
