Sławomir Doburzyński

Zachodniopomorskie gminy zarządzają siecią kilkunastu lub kilkudziesięciu małych, często odległych od siebie wspólnot sołeckich. Tym samym ponoszą szczególny koszt zapewnienia mieszkańcom rzeczywistego prawa do usług, mobilności i uczestnictwa w życiu publicznym.

Liczba sołectw w gminach ukazuje znacznie więcej niż tylko zróżnicowanie administracyjnego podziału obszarów wiejskich. W istocie daje syntetyczny obraz odmiennych modeli osadnictwa, lokalnej organizacji społecznej, historycznych procesów własnościowych oraz sposobów funkcjonowania samorządu terytorialnego w poszczególnych częściach Polski. Sołectwo nie jest bowiem wyłącznie jednostką pomocniczą utworzoną dla usprawnienia komunikacji między urzędem gminy a mieszkańcami. Jego występowanie, wielkość, liczba mieszkańców i relacja do miejscowości odzwierciedlają stopień rozdrobnienia sieci osadniczej, trwałość lokalnych tożsamości oraz sposób, w jaki wspólnota gminna została przestrzennie zorganizowana. Z tego względu liczba sołectw przypadających na gminę może być traktowana jako pośredni wskaźnik złożoności zarządzania lokalnego, pod warunkiem, że nie będzie interpretowana mechanicznie i w oderwaniu od liczby mieszkańców, powierzchni gminy, odległości między miejscowościami oraz charakteru powiązań funkcjonalnych.

Pierwszym istotnym zastrzeżeniem metodologicznym jest zakres przedstawionych w analizie danych. Nie obejmuje ona wszystkich gmin, lecz gminy wiejskie i miejsko-wiejskie w każdym województwie, a więc jednostki posiadające wiejską część sieci osadniczej. Przykładowo dla województwa zachodniopomorskiego uwzględniono 102 gminy, a nie pełną liczbę jednostek gminnych regionu. Jest to warunek jego właściwej interpretacji. Przedmiotem porównania nie jest cały system samorządu gminnego, lecz sposób wewnętrznej organizacji obszarów wiejskich. Oznacza to również, że dane nie powinny służyć do prostego porównywania „złożoności administracyjnej” wszystkich województw, ale przede wszystkim do badania stopnia rozproszenia reprezentacji terytorialnej wewnątrz gmin obejmujących miejscowości wiejskie.

W skali kraju istnieje (według danych za rok 2024) 2173 gminy spełniających zadane kryteria i 40 824 sołectwa. Przeciętnie daje to około 18,8 sołectwa na jedną analizowaną gminę. Średnia ta, podobnie jak większość średnich krajowych odnoszących się do obszarów wiejskich, maskuje jednak skrajne różnice regionalne. Około 12,4% gmin posiada więcej niż 30 sołectw, 24,7% mieści się w przedziale od 21 do 30, a najliczniejszą kategorię – ponad 42,5% – tworzą gminy posiadające od 11 do 20 jednostek. Gmin liczących od sześciu do dziesięciu sołectw jest około 15,5%, natomiast jednostki mające pięć lub mniej sołectw stanowią niespełna 4,9% analizowanej zbiorowości. Dominującym modelem krajowym jest zatem gmina podzielona na kilkanaście lub dwadzieścia kilka jednostek pomocniczych, jednak przeciętna ta powstaje z połączenia dwóch zasadniczo odmiennych porządków osadniczych: rozdrobnionej sieci niewielkich wsi Polski centralnej, wschodniej i północno-wschodniej oraz modelu dużych, ludnych i przestrzennie rozbudowanych wsi południowej Polski.

Struktura osadnicza gmin wiejskich i miejsko – wiejskich warunkowana liczbą sołectw (2024)  

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS

Najbardziej wyrazistym przykładem pierwszego modelu jest województwo podlaskie. Dokładnie 50% analizowanych gmin posiada tam więcej niż 30 sołectw, a kolejne 29,25% od 21 do 30. Oznacza to, że blisko cztery piąte podlaskich gmin obejmuje ponad 20 sołectw. Jednocześnie tylko 3,77% gmin posiada najwyżej dziesięć takich jednostek. Przeciętna liczba sołectw przypadających na jedną analizowaną gminę wynosi około 30,9 i jest najwyższa w kraju. Nie oznacza to jednak automatycznie, że podlaskie gminy są większe demograficznie albo dysponują większym potencjałem społecznym. Przeciwnie, wysoka liczba sołectw jest przede wszystkim przejawem silnego rozdrobnienia sieci osadniczej oraz trwałości bardzo małych wspólnot miejscowych. W takim układzie jedna gmina musi utrzymywać relacje z kilkudziesięcioma odrębnymi jednostkami, z których każda posiada własną historię, reprezentację, potrzeby infrastrukturalne i oczekiwania wobec władz lokalnych. Z perspektywy zarządzania oznacza to wysoką liczbę punktów kontaktu społecznego oraz silną presję na terytorialne rozpraszanie interwencji.

Podobny, choć mniej skrajny, model występuje w województwie mazowieckim, gdzie 30,47% gmin posiada więcej niż 30 sołectw, a 41,58% od 21 do 30. Łącznie ponad 72% analizowanych gmin mazowieckich mieści się więc powyżej progu 20 sołectw. Przeciętna wynosi około 26,3 sołectwa na gminę. Wysoki udział dużych liczebnie układów sołeckich charakteryzuje również województwo warmińsko-mazurskie, w którym 54% gmin posiada ponad 20 sołectw, oraz województwa łódzkie i świętokrzyskie, gdzie wartość ta zbliża się do połowy analizowanych jednostek. Regiony te różnią się jednak bardzo istotnie pod względem powierzchni, gęstości zaludnienia i morfologii osadnictwa. Ta sama liczba sołectw może oznaczać zarówno gęstą sieć niedużych wsi położonych w niewielkich odległościach, jak i układ osad rozproszonych na rozległym terytorium. Liczba jednostek pomocniczych opisuje więc fragmentację administracyjno-społeczną, ale sama nie wystarcza do określenia kosztu przestrzennego ich obsługi.

Na przeciwległym biegunie znajduje się województwo śląskie, w którym żadna analizowana gmina nie posiada więcej niż 30 sołectw, a tylko 8,04% mieści się w przedziale od 21 do 30. Jednocześnie aż 28,57% gmin liczy pięć lub mniej sołectw, a kolejne 39,29% od sześciu do dziesięciu. Łącznie ponad dwie trzecie analizowanych śląskich gmin posiada zatem najwyżej dziesięć sołectw. Przeciętna liczba tych jednostek przypadających na gminę wynosi około 9,6, czyli mniej niż jedną trzecią wartości podlaskiej. Podobny model występuje na Podkarpaciu i w Małopolsce. W województwie podkarpackim tylko 4,16% gmin posiada ponad 20 sołectw, natomiast niemal 57% najwyżej dziesięć. W Małopolsce udział gmin mających ponad 20 sołectw wynosi 10,78%, natomiast gmin liczących najwyżej dziesięć sołectw – 52,69%. Nie mamy tu jednak do czynienia z ubogą albo niedostatecznie rozwiniętą strukturą reprezentacji lokalnej. Niewielka liczba sołectw wynika przede wszystkim z koncentracji mieszkańców w dużych, często bardzo rozległych przestrzennie wsiach.

Wnioski te bezpośrednio korespondują z analizą Instytutu Studiów Regionalnych zatytułowaną „Przeciętna wieś w Małopolsce jak pięć wsi zachodniopomorskich”. ISR wskazuje, że przeciętna miejscowość wiejska w Polsce liczy 286 mieszkańców, ale średnia ta ukrywa bardzo duże zróżnicowanie. W południowej Polsce, zwłaszcza w Małopolsce, województwie śląskim i na Podkarpaciu, przeciętna liczebność miejscowości wiejskiej przekracza 700–900 mieszkańców. Tymczasem w województwie zachodniopomorskim na przeciętną miejscowość wiejską przypada około 173 mieszkańców. Powiat białostocki na Podlasiu skupia 416 sołectw, prawie 1/4 tego co województwo zachodniopomorskie. Sama tylko gmina Zambrów w województwie podlaskim liczy 70 sołectw, Nasielsk na Mazowszu – 65, Biała Rawska w województwie łódzkim – 57. Przeciętna wieś małopolska może odpowiadać skalą demograficzną mniej więcej pięciu przeciętnym wsiom zachodniopomorskim, zarazem w tejże Małopolsce jest 7 gmin liczących po jedno lub dwa sołectwa. Różnica liczby sołectw nie jest zatem wyłącznie efektem odmiennego sposobu wyznaczania jednostek pomocniczych. Odzwierciedla głęboką różnicę skali demograficznej podstawowych ogniw osadniczych.

Zależność ta wymaga jednak ostrożnej interpretacji. Sołectwo nie jest prostym odpowiednikiem miejscowości wiejskiej. Jedno sołectwo może obejmować jedną wieś, kilka mniejszych miejscowości, osady lub przysiółki, a w przypadku dużych jednostek osadniczych granice sołectwa mogą obejmować wspólnotę liczącą kilka tysięcy mieszkańców. Liczba sołectw jest wynikiem nakładania się geografii osadnictwa, lokalnej tradycji, decyzji rady gminy i oczekiwań społeczności. Nie należy więc utożsamiać małej liczby sołectw z małą liczbą mieszkańców ani dużej liczby sołectw z rozległością terytorialną gminy. Mimo tych ograniczeń zestawienie pokazuje wyraźną prawidłowość: tam, gdzie przeciętna wieś jest duża, gmina potrzebuje mniej jednostek pomocniczych, natomiast tam, gdzie sieć osadniczą tworzą małe miejscowości, liczba reprezentowanych wspólnot rośnie.

Źródeł tego zróżnicowania należy szukać w długim trwaniu struktur osadniczych. W południowej Polsce historycznie ukształtowały się duże, zwarte wsie o wysokiej gęstości zaludnienia, znacznym rozdrobnieniu gospodarstw i silnych więziach lokalnych. Zabudowa często przybiera tam formę ciągłych lub prawie ciągłych pasm osadniczych, a granica pomiędzy sąsiednimi miejscowościami bywa słabo czytelna przestrzennie. Jednocześnie poszczególne wsie zachowują silną tożsamość, rozbudowane struktury społeczne i stosunkowo duży wewnętrzny rynek usług. Polska północna i zachodnia została ukształtowana przez odmienny model własności ziemskiej, duże majątki, a następnie przez powojenną wymianę ludności i funkcjonowanie państwowych gospodarstw rolnych. W rezultacie powstała tam sieć mniejszych demograficznie miejscowości, często oddalonych od siebie i dysponujących ograniczonym zapleczem usługowym. Współczesne różnice są rezultatem zarówno uwarunkowań historycznych i powojennych przekształceń własnościowych, jak i późniejszych procesów migracyjnych, depopulacji i suburbanizacji.

Województwo zachodniopomorskie zajmuje w przedstawionym układzie pozycję środkową, ale jego przeciętność jest w dużej mierze pozorna. Spośród 102 analizowanych gmin w regionie siedem posiada ponad 30 sołectw, 23 mieszczą się w przedziale od 21 do 30, 53 mają od 11 do 20, 17 od sześciu do dziesięciu, a tylko dwie pięć lub mniej. Oznacza to, że 6,86% zachodniopomorskich gmin znajduje się w najwyższej klasie, 22,55% w klasie od 21 do 30, a zdecydowana większość, wynosząca 51,96%, w przedziale od 11 do 20 sołectw. Przeciętna liczba jednostek przypadających na gminę wynosi około 17,1 i jest nieco niższa od średniej wynikającej z całego zestawienia. Pod względem samej liczby sołectw Pomorze Zachodnie nie jest więc regionem skrajnym. Znajduje się blisko województw dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego i pomorskiego, a wyraźnie powyżej lubuskiego oraz województw południowych.

Zasadnicza specyfika zachodniopomorskiego systemu osadniczego ujawnia się dopiero po połączeniu tej umiarkowanej liczby sołectw z bardzo małą przeciętną liczbą mieszkańców miejscowości wiejskiej oraz dużymi odległościami przestrzennymi. W regionie nie występuje ani podlaski model kilkudziesięciu bardzo licznych jednostek pomocniczych w większości gmin, ani południowy model kilku dużych, demograficznie silnych wsi. Dominuje układ kilkunastu lub dwudziestu kilku sołectw, które często obejmują niewielkie i rozproszone miejscowości. To właśnie ta kombinacja ma największe znaczenie dla polityki regionalnej. Umiarkowana liczba sołectw może sugerować przeciętną złożoność zarządzania, lecz każda z tych jednostek reprezentuje często małą wspólnotę położoną w znacznej odległości od siedziby gminy, szkoły, ośrodka zdrowia, stacji kolejowej czy większego rynku pracy. Jak akcentuje analiza ISR niska przeciętna wielkość zachodniopomorskiej miejscowości oznacza ograniczony popyt lokalny, utrudnia utrzymanie usług komercyjnych i publicznych oraz zwiększa znaczenie koncentracji funkcji w ośrodkach gminnych i ponadlokalnych. W tym sensie liczba sołectw powinna być analizowana jako jeden z elementów większego układu obejmującego liczbę miejscowości, ich ludność, powierzchnię gmin, długość sieci drogowej oraz dostępność ośrodków usługowych. Dwie gminy posiadające po 15 sołectw mogą być całkowicie różnymi organizmami. W pierwszej każde sołectwo może liczyć tysiąc lub dwa tysiące mieszkańców, mieć szkołę, sklep, parafię, klub sportowy, jednostkę ochotniczej straży pożarnej i kilka organizacji społecznych. W drugiej przeciętne sołectwo może skupiać sto lub dwieście osób, a jego mieszkańcy będą zależni od transportu do ośrodka gminnego w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, handlu, kultury i zatrudnienia. Formalna liczba jednostek pozostanie taka sama, lecz potencjał społeczny, zdolność do samoorganizacji oraz koszt zapewnienia podstawowych usług będą zasadniczo odmienne.

W województwie zachodniopomorskim szczególnie istotne stają się koszty świadczenia usług publicznych. Rozproszona sieć niewielkich miejscowości oznacza, że samorząd musi utrzymywać dłuższe odcinki infrastruktury w przeliczeniu na mieszkańca. Dotyczy to dróg lokalnych, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, oświetlenia, systemu odbioru odpadów oraz infrastruktury telekomunikacyjnej. Koszt budowy kilometra drogi albo sieci nie zależy proporcjonalnie od liczby obsługiwanych mieszkańców. W dużej wsi ta sama inwestycja może służyć kilku tysiącom osób, podczas gdy w zachodniopomorskiej osadzie jej koszt zostaje rozłożony na kilkadziesiąt lub kilkaset gospodarstw domowych. Powstaje strukturalna nierównowaga pomiędzy społecznym obowiązkiem zapewnienia porównywalnych warunków życia a rachunkiem ekonomicznym, który skłania do koncentracji infrastruktury i usług. Problem ten jest szczególnie widoczny w edukacji. Mała liczba dzieci w pojedynczej miejscowości utrudnia utrzymanie szkoły, przedszkola lub punktu opieki. Likwidacja placówki pozwala ograniczyć część kosztów bezpośrednich, ale przenosi obciążenia na system transportu szkolnego, rodziny i dzieci. Wydłuża codzienne dojazdy, osłabia społeczną funkcję szkoły oraz zmniejsza liczbę instytucji integrujących lokalną wspólnotę. Na południu Polski duża wieś może sama generować liczbę uczniów uzasadniającą istnienie placówki. Na Pomorzu Zachodnim obwód szkolny musi często obejmować kilka albo kilkanaście miejscowości, co czyni edukację nie tylko zagadnieniem demograficznym i pedagogicznym, ale również transportowym.

Analogiczny mechanizm dotyczy publicznego transportu zbiorowego. Małe i rozproszone miejscowości generują niewielkie potoki pasażerskie, które są trudne do obsługi klasycznymi, regularnymi liniami autobusowymi. Jednocześnie mieszkańcy są silnie zależni od mobilności, ponieważ podstawowe usługi zostały skoncentrowane poza miejscem zamieszkania. Powstaje paradoks: tam, gdzie transport jest społecznie najbardziej potrzebny, jest on zarazem najmniej rentowny. W regionie o dużych wsiach jedna linia może obsłużyć kilka silnych punktów popytu. W zachodniopomorskim modelu osadniczym autobus musi pokonywać znaczne odległości między miejscowościami, aby zebrać stosunkowo niewielką liczbę pasażerów. Dlatego polityka transportowa nie może być tu sprowadzana do utrzymywania tradycyjnych połączeń na podstawie historycznych rozkładów. Wymaga integracji transportu szkolnego, przewozów regularnych, kolei regionalnej, transportu na żądanie i organizacji węzłów przesiadkowych.

Rozproszenie osadnictwa wpływa również na dostępność ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Mała miejscowość nie jest w stanie utrzymać gabinetu lekarskiego, apteki ani wyspecjalizowanej placówki opiekuńczej, co zwiększa zależność mieszkańców od dojazdu. Problem staje się szczególnie dotkliwy w warunkach starzenia się ludności. Osoby starsze mają największe potrzeby zdrowotne i opiekuńcze, a jednocześnie najniższą zdolność samodzielnego przemieszczania się. Wyludniająca się miejscowość może więc jednocześnie tracić młodych, mobilnych mieszkańców i zwiększać udział osób wymagających intensywniejszej obsługi publicznej. Dla gminy oznacza to wzrost jednostkowego kosztu pomocy środowiskowej, dowozu, usług opiekuńczych i interwencji kryzysowych. Administracyjna liczba mieszkańców maleje, ale przestrzeń, na której trzeba zapewnić bezpieczeństwo i podstawowy standard usług, pozostaje taka sama. W tym miejscu ujawnia się podstawowa różnica pomiędzy depopulacją miasta a depopulacją rozproszonego systemu wiejskiego. W mieście spadek liczby ludności może pozostawić nadmiar infrastruktury, ale nie zmienia zasadniczo odległości między użytkownikami a placówkami. W rozległej gminie wiejskiej odpływ mieszkańców powoduje natomiast zmniejszenie liczby użytkowników bez proporcjonalnego skrócenia dróg, sieci i tras obsługi. Sto osób mniej nie oznacza zamknięcia fragmentu terytorium. Wodociąg, droga, odśnieżanie, odbiór odpadów i dojazd służb nadal muszą funkcjonować. Dlatego konsekwencją depopulacji jest wzrost kosztu przypadającego na jednego mieszkańca, a nie automatyczne zmniejszenie kosztów całkowitych. Ten mechanizm ma szczególne znaczenie dla zachodniopomorskich gmin położonych poza obszarami suburbanizacji i turystyki.

Zróżnicowanie wewnętrzne Pomorza Zachodniego nie pozwala jednak traktować całego regionu jako jednolitego obszaru małych, tracących ludność wsi. W strefach oddziaływania Szczecina i Koszalina część miejscowości przechodzi dynamiczną suburbanizację. Rosnąca liczba mieszkańców może wzmacniać bazę podatkową, ale jednocześnie generuje presję na szkoły, drogi, wodociągi, transport i planowanie przestrzenne. Dawna wieś może przekształcić się w rozległe osiedle mieszkaniowe, nie tracąc formalnego statusu sołectwa. Zupełnie inna sytuacja występuje w pasie nadmorskim, gdzie liczba stałych mieszkańców nie oddaje sezonowego obciążenia infrastruktury i usług. Jeszcze odmienny charakter mają środkowe i wschodnie części regionu, w których część miejscowości nadal odczuwa skutki likwidacji państwowych gospodarstw rolnych, odpływu ludności oraz ograniczonej dostępności dużych rynków pracy. Ta sama instytucja sołectwa działa więc w co najmniej kilku różnych środowiskach funkcjonalnych.

Liczba sołectw ma ponadto bezpośrednie znaczenie dla lokalnej polityki i sposobu alokacji środków. Im więcej jednostek pomocniczych, tym większa liczba reprezentantów lokalnych wspólnot, zebrań wiejskich, sołtysów i odrębnych oczekiwań inwestycyjnych. W gminach wyodrębniających fundusz sołecki oznacza to również podział części zasobów między dużą liczbę niewielkich podmiotów. Z jednej strony rozwiązanie takie wzmacnia podmiotowość mieszkańców i umożliwia realizację drobnych przedsięwzięć odpowiadających lokalnym potrzebom. Z drugiej strony może utrwalać rozproszenie wydatków, gdy każda miejscowość oczekuje własnej świetlicy, placu zabaw, odcinka chodnika, oświetlenia lub wyposażenia. Polityczna presja na zachowanie terytorialnej równowagi utrudnia koncentrację zasobów na inwestycjach o znaczeniu ponadlokalnym, które mogłyby przynieść większy efekt rozwojowy, lecz nie byłyby równie widoczne w każdym sołectwie. Samorząd znajduje się więc między dwiema konkurencyjnymi logikami. Pierwsza opiera się na równości terytorialnej i zakłada, że każda miejscowość powinna otrzymać przynajmniej minimalną część uwagi oraz środków. Druga wynika z efektywności i wskazuje, że w warunkach ograniczonych zasobów należy wzmacniać wybrane ośrodki zdolne do obsługi większego otoczenia. Nadmierne podporządkowanie pierwszej logice prowadzi do fragmentacji inwestycji, utrzymywania kosztownej infrastruktury o bardzo małej liczbie użytkowników i osłabienia ośrodków lokalnych. Zbyt bezwzględne zastosowanie drugiej może natomiast przyspieszyć peryferyzację najmniejszych miejscowości, zwiększyć poczucie opuszczenia i pogłębić wykluczenie osób niemobilnych. Odpowiedzialna polityka nie może zatem polegać ani na równym dzieleniu wszystkiego między wszystkie sołectwa, ani na prostym wycofaniu usług z najmniejszych jednostek.

Struktura sołecka jest również wskaźnikiem obciążenia instytucjonalnego. Gmina posiadająca 30 lub 40 sołectw musi prowadzić stały dialog z wieloma lokalnymi liderami. Każda jednostka ma własny zestaw problemów, konfliktów i oczekiwań. W małych społecznościach szczególnie duże znaczenie ma jakość przywództwa, ponieważ aktywność jednej lub kilku osób może decydować o istnieniu koła gospodyń wiejskich, klubu sportowego, jednostki ochotniczej straży pożarnej albo lokalnego stowarzyszenia. Jednocześnie ograniczona liczba mieszkańców oznacza niewielką pulę potencjalnych liderów. Odpływ jednej aktywnej osoby może doprowadzić do zaniku całej struktury organizacyjnej. Kapitał społeczny małych wsi bywa zatem intensywny, lecz jest również kruchy i silnie zależny od konkretnych osób. Jak wynika z analizy ISR małe, rozproszone miejscowości cechuje często słabszy instytucjonalny kapitał społeczny, mniejsza liczba organizacji oraz ograniczona oferta edukacyjna i kulturalna. W połączeniu ze starzeniem się ludności i odpływem młodszych roczników może to prowadzić do stopniowego osłabienia wspólnot. Nie oznacza to, że mała wieś musi być społecznie bierna, ale że ma mniejsze zasoby pozwalające na trwałe podtrzymywanie aktywności. W dużej małopolskiej wsi potencjalna baza członkowska organizacji może obejmować setki lub tysiące osób. W liczącej kilkudziesięciu mieszkańców zachodniopomorskiej osadzie nawet wysoki poziom zaangażowania nie usuwa ograniczenia wynikającego z niewielkiej skali demograficznej. Z tego względu błędem byłoby przenoszenie na Pomorze Zachodnie instrumentów polityki wiejskiej projektowanych na podstawie doświadczeń Polski południowej. Formalnie ta sama „wieś” może oznaczać wspólnotę pięciokrotnie mniejszą, położoną dalej od usług i dysponującą znacznie słabszym zapleczem organizacyjnym. Program wymagający wkładu własnego, rozbudowanego partnerstwa i utrzymania infrastruktury przez lokalną organizację będzie łatwiejszy do realizacji w miejscowości liczącej kilka tysięcy mieszkańców niż w osadzie zamieszkiwanej przez sto osób. Równe zasady dostępu do środków nie gwarantują więc równości faktycznych możliwości. Mogą przeciwnie – premiować duże i dobrze zorganizowane wspólnoty, choć potrzeby mniejszych jednostek są często większe.

Polityka wobec zachodniopomorskich obszarów wiejskich powinna zatem opierać się na zasadzie funkcjonalnego sieciowania. Nie każda miejscowość może posiadać pełny zestaw usług, ale każda powinna być skutecznie powiązana z ośrodkiem, w którym usługi są dostępne. Warunkiem nie jest fizyczne rozmieszczenie każdej instytucji w każdej wsi, lecz realna dostępność czasowa i organizacyjna. Wymaga to określenia hierarchii ośrodków lokalnych, zapewnienia transportu, rozwoju usług mobilnych i cyfrowych oraz koordynacji polityk sektorowych. Szkoła, ośrodek zdrowia, pomoc społeczna, kultura i transport nie mogą być planowane oddzielnie, ponieważ w rozproszonej przestrzeni każda decyzja dotycząca lokalizacji usługi wpływa na potrzeby mobilności mieszkańców.

Szczególną rolę powinny odgrywać miejscowości pełniące funkcję centrów obsługi dla zespołów mniejszych wsi. Nie musi to oznaczać wyłącznie siedzib gmin. Część większych miejscowości może pełnić rolę ośrodków pośrednich, skupiających szkołę, podstawowe usługi, węzeł transportowy, przestrzeń aktywności społecznej i zaplecze opiekuńcze. Wzmocnienie takich punktów nie powinno być utożsamiane z rezygnacją z pozostałych wsi, lecz z tworzeniem racjonalnej struktury dostępności. Rozproszenie wszystkich funkcji pomiędzy dziesiątki małych sołectw może prowadzić do niskiej jakości usług, podczas gdy nadmierna koncentracja w jednej miejscowości zwiększy koszty i czas dojazdu. Potrzebny jest model policentryczny, dostosowany do rzeczywistych powiązań mieszkańców, a nie wyłącznie do formalnej hierarchii administracyjnej. Nie należy przy tym traktować rozproszonego osadnictwa wyłącznie jako obciążenia. Małe miejscowości mogą zyskiwać nowe funkcje związane z pracą zdalną, gospodarką cyfrową, rekreacją i poszukiwaniem wysokiej jakości środowiska życia. Warunkiem jest jednak zapewnienie infrastruktury cyfrowej, dostępności transportowej i powiązania z większymi ośrodkami. Sama atrakcyjność krajobrazowa nie odwróci depopulacji, jeżeli mieszkańcy nie będą mieli dostępu do edukacji, ochrony zdrowia, kultury i rynku pracy. Rozproszony charakter osadnictwa może stać się atutem dopiero wtedy, gdy odległość przestanie oznaczać izolację.

Dane o sołectwach ujawniają więc jeden z podstawowych problemów jednolitej polityki wobec obszarów wiejskich. Polska wieś nie stanowi jednego typu przestrzeni. Wieś małopolska, śląska, podlaska i zachodniopomorska różnią się skalą demograficzną, układem zabudowy, historią społeczną, dostępnością usług oraz relacją z miastami. Wprowadzenie jednakowych standardów finansowania, organizacji transportu, utrzymania szkół czy wsparcia organizacji społecznych może prowadzić do bardzo różnych skutków. Jednolitość regulacji nie oznacza neutralności terytorialnej, ponieważ ten sam instrument działa odmiennie w różnych strukturach osadniczych. Województwo zachodniopomorskie jest pod tym względem szczególnie ważnym przypadkiem. Nie wyróżnia się skrajną liczbą sołectw na gminę, lecz wyjątkowo niekorzystnym połączeniem niewielkiej skali demograficznej miejscowości, przestrzennego rozproszenia i dużej zależności od zewnętrznych ośrodków usługowych. Statystyczna przeciętność liczby sołectw może więc przesłaniać ponadprzeciętny koszt utrzymania spójności terytorialnej. Region nie potrzebuje polityki wynikającej z założenia, że każde sołectwo jest samowystarczalną wspólnotą, ani polityki uznającej najmniejsze miejscowości za jednostki pozbawione perspektyw. Potrzebuje konsekwentnego budowania sieci dostępności, w której małe wsie zostają włączone w funkcjonalny system usług, transportu, aktywności gospodarczej i reprezentacji społecznej.

Ostatecznie liczba sołectw powinna być traktowana nie jako ciekawostka administracyjna, lecz jako punkt wyjścia do oceny rzeczywistej geografii państwa i samorządu. Pokazuje ona, jak wiele lokalnych wspólnot musi obsłużyć pojedyncza gmina, ale dopiero w połączeniu z liczbą mieszkańców i odległościami pozwala określić skalę wyzwania. Podlasie reprezentuje model bardzo licznych jednostek i wysokiej fragmentacji reprezentacji. Śląsk, Małopolska i Podkarpacie – model niewielkiej liczby dużych wspólnot wiejskich. Pomorze Zachodnie zajmuje pozycję pośrednią pod względem liczby sołectw, lecz jest regionem skrajnym pod względem małej skali demograficznej miejscowości i kosztu ich funkcjonalnego powiązania. Najważniejszy wniosek nie brzmi więc, że zachodniopomorskie gminy posiadają szczególnie dużo albo szczególnie mało sołectw. Brzmi on inaczej: muszą zarządzać siecią kilkunastu lub kilkudziesięciu małych, często odległych od siebie wspólnot, a tym samym ponoszą szczególny koszt zapewnienia mieszkańcom rzeczywistego prawa do usług, mobilności i uczestnictwa w życiu publicznym. To właśnie ten koszt rozproszenia powinien stać się jedną z podstaw projektowania polityki regionalnej wobec zachodniopomorskich obszarów wiejskich.