Orlen to nie stocznia. Jest różnica między regulowaniem cen a wsparciem gospodarki.

W obliczu kolejnych napięć na rynku paliwowym w polskiej debacie publicznej powraca dobrze znany scenariusz: pojawiają się polityczne oczekiwania, aby rząd – za pośrednictwem kontrolowanych przez państwo spółek – podjął interwencję i w sposób administracyjny wpłynął na poziom cen. Najczęściej wskazywanym narzędziem takiej operacji jest największy koncern paliwowo-energetyczny kraju, czyli PKN Orlen. Presja ta nie jest zjawiskiem nowym. W istocie stanowi kontynuację praktyk zastosowanych podczas gwałtownego szoku energetycznego wywołanego przez Inwazja Rosji na Ukrainę 2022, kiedy to państwo – poprzez działania spółek kontrolowanych – próbowało amortyzować skutki wzrostu cen surowców energetycznych dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Wówczas można było uzasadniać tego rodzaju działania wyjątkową sytuacją geopolityczną i koniecznością stabilizowania nastrojów społecznych. Problem polega jednak na tym, że rozwiązania nadzwyczajne bardzo łatwo stają się trwałym elementem polityki gospodarczej.

U podstaw tych oczekiwań znajduje się bowiem głęboko zakorzeniona wizja obecności państwa w gospodarce – wizja, która nie ogranicza się do funkcji regulacyjnej czy właścicielskiej, lecz zakłada aktywne kształtowanie rzeczywistości rynkowej za pomocą przedsiębiorstw znajdujących się pod kontrolą państwa. W tym modelu spółki Skarbu Państwa stają się nie tylko podmiotami gospodarczymi, lecz także narzędziami realizacji bieżącej polityki ekonomicznej i społecznej. Państwo nie poprzestaje na tworzeniu ram funkcjonowania rynku, lecz próbuje bezpośrednio ingerować w mechanizmy cenowe, przepływy kapitałowe czy strukturę inwestycji. W praktyce oznacza to, że duże przedsiębiorstwa – zamiast kierować się wyłącznie rachunkiem ekonomicznym – zostają obciążone dodatkowymi funkcjami quasi-publicznymi: stabilizowaniem cen, amortyzowaniem napięć społecznych czy realizowaniem celów polityki regionalnej.

Tego rodzaju podejście ma charakter strukturalny i powtarzalny. Widać je nie tylko w sektorze paliwowym, lecz także w wielu innych dziedzinach gospodarki, gdzie państwo poprzez kontrolowane spółki próbuje zarządzać procesami ekonomicznymi w sposób bezpośredni. Dobrym przykładem są przedsiębiorstwa górnicze, w tym Jastrzębska Spółka Węglowa. Ich rola w rzeczywistości wykracza daleko poza funkcjonowanie na rynku surowców energetycznych. W wielu przypadkach stają się one przede wszystkim gwarantami względnej stabilności społeczno-ekonomicznej regionów górniczych – stabilności, która w dużej mierze zastępuje brak głębszych zmian strukturalnych. Utrzymywanie miejsc pracy, amortyzowanie napięć społecznych czy podtrzymywanie funkcjonowania lokalnych gospodarek często okazuje się ważniejsze niż rzeczywista konkurencyjność ekonomiczna tych przedsiębiorstw. W rezultacie państwowe podmioty funkcjonują bardziej jako instrument polityki społecznej niż jako pełnoprawni gracze rynkowi.

Podobne zjawiska można obserwować w innych obszarach gospodarki, na przykład w kontekście powracających problemów polskiego rolnictwa. Kiedy dochodzi do kryzysów cenowych lub napięć związanych z handlem międzynarodowym, oczekiwania wobec państwa bardzo często przyjmują formę żądania natychmiastowej interwencji – dopłat, skupów interwencyjnych czy innych działań mających bezpośrednio wpływać na sytuację rynkową. W efekcie polityka gospodarcza zaczyna funkcjonować w trybie permanentnego reagowania na kryzysy, zamiast koncentrować się na tworzeniu trwałych warunków rozwoju i modernizacji sektorów gospodarki.

Problem polega na tym, że taki model działania państwa jest często mylony z nowoczesną polityką przemysłową lub regionalną. W rzeczywistości są to dwa zupełnie różne porządki. Państwo może i powinno wspierać rozwój gospodarki poprzez inwestycje w infrastrukturę, badania i rozwój, edukację czy stabilne ramy regulacyjne. Jednak czym innym jest tworzenie warunków dla funkcjonowania rynku, a czym innym bezpośrednie sterowanie procesami gospodarczymi poprzez przedsiębiorstwa znajdujące się pod kontrolą publiczną. Kiedy te dwa porządki zostają pomieszane, powstaje system, w którym spółki państwowe jednocześnie próbują pełnić rolę narzędzi polityki gospodarczej i konkurować na rynku. Taka sytuacja prowadzi do niejasności celów, zaburzenia mechanizmów rynkowych oraz spadku przejrzystości funkcjonowania gospodarki.

Wyraźnie widać to na tle sektora gospodarki morskiej i przemysłu stoczniowego. W tym przypadku właściwa rola państwa powinna polegać przede wszystkim na zapewnianiu infrastruktury i zasobów umożliwiających funkcjonowanie prywatnych przedsiębiorstw działających na rynku globalnym. Porty, nabrzeża, doki, infrastruktura logistyczna czy zaplecze technologiczne mogą stanowić element wspólnego zasobu, z którego korzystają różne firmy konkurujące ze sobą na wolnym rynku. Tego rodzaju model funkcjonuje z powodzeniem w wielu państwach, które od lat stosują aktywną politykę wspierania przemysłu stoczniowego poprzez inwestycje infrastrukturalne i organizacyjne. Państwo nie zastępuje w nim rynku, lecz tworzy warunki umożliwiające rozwój przedsiębiorstw zdolnych do konkurowania na arenie międzynarodowej.

Właśnie na tej logice opiera się koncepcja hubu stoczniowego rozwijana od lat przez Instytut Studiów Regionalnych w odniesieniu do Szczecin. Idea ta zakłada stworzenie kompleksowej infrastruktury przemysłowej i logistycznej, która umożliwi funkcjonowanie wielu podmiotów działających w sektorze produkcji okrętowej i offshore. Hub taki nie jest pojedynczym przedsiębiorstwem ani państwowym czempionem, lecz platformą infrastrukturalną i organizacyjną, wokół której może rozwijać się ekosystem firm inżynieryjnych, produkcyjnych i usługowych. W takim modelu państwo nie steruje bezpośrednio procesami rynkowymi, lecz dostarcza zasobów umożliwiających ich rozwój.

Mieszanie obu opisanych porządków – interwencyjnej roli spółek państwowych w gospodarce oraz infrastrukturalnej funkcji państwa wspierającego rozwój rynku – prowadzi do fałszowania rzeczywistości gospodarczej. Oczekiwanie, że koncern paliwowy będzie jednocześnie pełnił rolę regulatora cen i konkurencyjnego przedsiębiorstwa energetycznego, jest w gruncie rzeczy próbą zastąpienia mechanizmów rynkowych decyzjami politycznymi. Z kolei niedostrzeganie znaczenia infrastrukturalnego wsparcia dla sektorów takich jak przemysł stoczniowy oznacza rezygnację z narzędzi, które w wielu krajach stanowią podstawę skutecznej polityki przemysłowej.

Polska znajduje się dziś w szczególnym momencie rozwoju. Z jednej strony światowa gospodarka doświadcza poważnych napięć geopolitycznych i strukturalnych, z drugiej – polska gospodarka wciąż korzysta z relatywnie dobrej koniunktury i z rosnącego znaczenia regionu Europy Środkowej. W takiej sytuacji najważniejsze jest wyciągnięcie konstruktywnych wniosków z dotychczasowych doświadczeń. Państwo nie powinno zmuszać przedsiębiorstw takich jak PKN Orlen do pełnienia funkcji, które wykraczają poza ich naturalną rolę rynkową. Zamiast tego powinno skoncentrować się na tworzeniu infrastruktury i warunków instytucjonalnych umożliwiających rozwój sektorów gospodarki o dużym potencjale konkurencyjnym.

Jeśli gdzieś potrzebny jest dziś impuls państwa, to właśnie tam, gdzie może on uruchomić mechanizmy rozwoju, a nie zastępować rynek. W przypadku polskiego wybrzeża takim obszarem jest bez wątpienia gospodarka morska i przemysł stoczniowy. To tam infrastruktura publiczna może stać się platformą dla działalności wielu firm, które – działając w warunkach rynkowej konkurencji – będą w stanie wykorzystać rosnące znaczenie Bałtyku w europejskiej transformacji energetycznej i logistycznej. Nie każmy więc Orlenowi działać tam, gdzie nie powinien. Znacznie rozsądniej będzie stworzyć warunki, w których stocznie i przedsiębiorstwa przemysłowe będą mogły działać tam, gdzie ich potencjał jest wciąż znacznie większy, niż wynika to z obecnego kształtu polskiej polityki gospodarczej.