Tomasz Augustyn

Pomorze Zachodnie potrzebuje przestrzennie zróżnicowanego modelu zarządzania regionem o mniejszej i starszej populacji.

Depopulacja nie jest wyłącznie problemem społecznym ani statystycznym. Jest procesem, który stopniowo zmienia ekonomię funkcjonowania gmin: podnosi jednostkowy koszt usług, ogranicza dynamikę dochodów własnych i zwiększa zależność samorządów od transferów zewnętrznych. W skali całego kraju 70 proc. gmin straciło mieszkańców w latach 2004–2024, podczas gdy jeszcze dla okresu kończącego się w 2020 r. odsetek ten wynosił 58 proc. Raport Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Znikająca Polska lokalna. Finansowe skutki depopulacji gmin” autorstwa Agaty Mróz przesuwa debatę o demografii z poziomu klasycznego pytania o liczbę mieszkańców na poziom znacznie bardziej praktyczny, ku kwestii zdolności samorządów do finansowania usług publicznych i prowadzenia polityki rozwojowej. Prognozy przywołane przez PIE wskazują przy tym, że nie jest to przejściowe osłabienie trendu, lecz proces strukturalny. Do 2060 r. liczba mieszkańców Polski może zmniejszyć się o 13,9–24,3 proc. względem 2024 r., a oficjalna prognoza zakłada populację na poziomie około 30,9 mln.

Najważniejszym pojęciem raportu jest „efekt nożyc”. Po jednej stronie znajdują się wydatki, które nie zmniejszają się proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Szkoła, urząd, sieć wodociągowa, droga czy system pomocy społecznej muszą funkcjonować także wtedy, gdy liczba ich użytkowników spada. Po drugiej stronie znajduje się baza dochodowa, która wraz z odpływem mieszkańców aktywnych zawodowo i osłabieniem lokalnej gospodarki rośnie wolniej. PIE szacuje, że spadek liczby mieszkańców o 1 proc. był przeciętnie związany z obniżeniem poziomu dochodów własnych o około 0,3 proc. Nie jest to mechanizm mechaniczny: znaczenie ma przede wszystkim to, kto wyjeżdża i jakie skutki ma odpływ dla rynku pracy, liczby przedsiębiorstw i lokalnego popytu.

Skala wzrostu kosztów jest znacząca. W gminach najgłębiej depopulacyjnych wydatki na administrację w przeliczeniu na mieszkańca rosły w latach 2015–2024 o 84 proc. szybciej niż w gminach rosnących demograficznie, wydatki oświatowe na ucznia o 19 proc. szybciej, a wydatki na pomoc społeczną na mieszkańca aż o 99 proc. szybciej. Jednocześnie rozstęp pomiędzy gminami wzrostowymi i najgłębiej wyludniającymi się systematycznie się zwiększał. W administracji różnica wzrosła z około 102 zł na mieszkańca w 2015 r. do 395 zł w 2024 r., w oświacie z 727 zł do 2100 zł na ucznia, a w pomocy społecznej z około 12 zł do 194 zł na mieszkańca. Autorzy raportu mówią zatem nie tylko o wzroście kosztów, ale o postępującej dywergencji fiskalnej pomiędzy różnymi typami gmin. Ten mechanizm jest szczególnie istotny z punktu widzenia Pomorza Zachodniego. Mapa zmian ludności w latach 2004–2024 pokazuje układ silnie przestrzennie zróżnicowany. Względnie lepsza sytuacja koncentruje się przede wszystkim wokół największych ośrodków miejskich i ich stref podmiejskich, podczas gdy wraz ze wzrostem odległości od regionalnych centrów zwiększa się skala ubytku ludności. PIE podkreśla, że obszary dodatniej lub względnie stabilnej dynamiki demograficznej są obecnie wyjątkiem i poza kilkoma regionami kraju skupiają się przede wszystkim wokół dużych miast. Raport wskazuje ponadto, że depopulacja ma szczególnie silny charakter na obszarach położonych pomiędzy głównymi centrami rozwojowymi oraz na stykach województw. W przypadku województwa zachodniopomorskiego pozwala to inaczej spojrzeć na problem zróżnicowania wewnątrzregionalnego. Nie mamy do czynienia z jednym regionalnym procesem depopulacji, ale z równoczesnym funkcjonowaniem kilku odmiennych trajektorii. Szczeciński obszar funkcjonalny posiada zdolność do koncentracji ludności i aktywności znacznie większą niż rozległe obszary położone poza jego bezpośrednim oddziaływaniem. Inaczej zachowują się również niektóre gminy nadmorskie i ośrodki posiadające specyficzne podstawy gospodarcze. Największe zagrożenie nie dotyczy więc Pomorza Zachodniego jako jednorodnego terytorium, lecz sieci mniejszych miast i gmin położonych poza najsilniejszymi pasmami rozwojowymi. Mapy opracowane przez PIE dobrze pokazuje tę mozaikową strukturę, w której sąsiadują ze sobą jednostki o zupełnie odmiennych trajektoriach demograficznych.

Istotne jest jednak, że województwo zachodniopomorskie nie należy obecnie do regionów o największej presji fiskalnej mierzonej przez PIE udziałem kosztów administracji, oświaty i pomocy społecznej w dochodach własnych. Na mapie i wykresie dotyczącym 2024 r. województwo zachodniopomorskie wypada wyraźnie korzystniej od województwa lubelskiego, świętokrzyskiego, podkarpackiego czy części województw wschodnich. Podobnie województwo lubuskie nie znajduje się w grupie najbardziej obciążonych. Nie oznacza to jednak braku problemu. Znacznie ważniejszy jest fakt, że także w Polsce zachodniej widoczne są gminy przechodzące w coraz wyższe przedziały obciążenia kosztami podstawowych usług. Raport pokazuje więc nie tyle regionalny kryzys finansowy Pomorza Zachodniego, ile narastające ryzyko trwałego rozwarstwienia zdolności rozwojowych poszczególnych samorządów. To rozróżnienie ma fundamentalne znaczenie. Samorządy nie muszą formalnie znaleźć się w sytuacji niewypłacalności, aby tracić zdolność prowadzenia polityki rozwojowej. W 2024 r. w 24 proc. polskich gmin koszty administracji, oświaty i pomocy społecznej przekraczały całość dochodów własnych. Nie oznaczało to złamania reguł fiskalnych, ponieważ brakujące środki były uzupełniane transferami zewnętrznymi. Oznaczało jednak utratę samodzielności finansowej: własna baza dochodowa przestawała wystarczać nawet na podstawowy rdzeń usług lokalnych. Właśnie w tym sensie PIE określa depopulację jako „ukryty podatek”. Gmina może zachowywać płynność, wykonywać zadania ustawowe i pozostawać formalnie stabilna, a jednocześnie stopniowo tracić możliwość finansowania nowych inwestycji, przygotowywania wkładu własnego do projektów czy inicjowania działań rozwojowych. Dla Pomorza Zachodniego jest to szczególnie istotne ze względu na przestrzenny charakter kosztów świadczenia usług. Przy mniejszej liczbie mieszkańców nie znika sieć osadnicza, odległości pomiędzy miejscowościami ani infrastruktura, którą trzeba utrzymać. Raport zwraca uwagę, że właśnie gęstość zaludnienia, struktura wieku oraz rozproszenie ludności powinny być traktowane jako czynniki wpływające na rzeczywiste koszty wykonywania zadań publicznych. Nowy system finansowania JST obowiązujący od 2025 r. próbuje ten problem uwzględniać poprzez przeliczeniową liczbę mieszkańców. Dla województwa zachodniopomorskiego jest to kierunek szczególnie istotny. Identyczna liczba mieszkańców w zwartej gminie miejskiej i w rozległej gminie o rozproszonej sieci miejscowości nie oznacza przecież identycznego kosztu transportu publicznego, dowozu uczniów, infrastruktury komunalnej czy świadczenia usług opiekuńczych.

Raport podważa przy tym jeden z najbardziej utrwalonych paradygmatów polskiej polityki lokalnej, przekonanie, że właściwą odpowiedzią na depopulację powinno być przede wszystkim ponowne uruchomienie wzrostu. PIE wskazuje, że strategie oparte na przyciąganiu nowych mieszkańców, uzbrajaniu kolejnych terenów inwestycyjnych i konkurowaniu o inwestorów nie wszędzie są racjonalne. Na obszarach trwale tracących ludność mogą wręcz prowadzić do zwiększenia przyszłych kosztów, jeżeli samorząd tworzy kolejną infrastrukturę, którą później będzie musiała utrzymywać jeszcze mniejsza populacja. Alternatywą jest polityka adaptacji, utrzymanie możliwie wysokiej jakości życia i dostępności usług przy mniejszej liczbie ludności, a nie próba za wszelką cenę odwrócenia procesu, którego pojedyncza gmina nie jest w stanie zatrzymać.

W przypadku Pomorza Zachodniego taki zwrot powinien mieć jednak charakter przestrzennie selektywny. Nie ma uzasadnienia, aby Szczecin, jego otoczenie, średnie miasta, gminy nadmorskie i niewielkie gminy interioru prowadziły identyczną politykę demograficzną i infrastrukturalną. W jednych miejscach nadal racjonalna będzie polityka wzrostowa i zwiększanie zdolności infrastruktury. W innych priorytetem musi stawać się zarządzanie kurczeniem, w tym reorganizacja sieci szkół i usług społecznych, dostosowanie zasobu komunalnego, racjonalizacja infrastruktury oraz koncentracja nowych inwestycji w miejscach posiadających zdolność do pełnienia funkcji ponadlokalnych. Zasadniczym wyzwaniem dla polityki regionalnej nie jest więc równomierne utrzymywanie tego samego zestawu funkcji w każdej gminie, ale takie zorganizowanie sieci osadniczej, aby mieszkańcy obszarów tracących ludność zachowywali realny dostęp do usług.

Drugi wniosek dotyczy współpracy międzygminnej. PIE wskazuje ją jako jeden z czterech podstawowych modeli adaptacji. W krajach, w których mechanizmy te są rozwinięte, samorządy współdzielą transport, planowanie przestrzenne, gospodarkę odpadami, administrację czy wyspecjalizowane usługi społeczne. Doświadczenia włoskie przywołane w raporcie wskazują, że w pewnych warunkach wspólna realizacja zadań przez niewielkie gminy pozwalała ograniczyć wydatki bieżące na mieszkańca o około 5 proc. Jednocześnie PIE zaznacza, że współpraca nie generuje oszczędności automatycznie, ponieważ część korzyści skali może zostać wykorzystana na zwiększenie jakości usług. Dla Pomorza Zachodniego jest to argument za znacznie silniejszym wykorzystaniem obszarów funkcjonalnych nie tylko do przygotowywania strategii i pozyskiwania środków, lecz do faktycznego współorganizowania usług publicznych.

Trzecim kierunkiem jest reorganizacja infrastruktury. Raport przywołuje m.in. doświadczenia Niemiec, Japonii, Korei Południowej i Finlandii. Szczególnie ważny jest przykład fiński: likwidacja ponad 2 tys. małych szkół zmniejszała część kosztów, ale jednocześnie zwiększała wydatki na dowóz uczniów i mogła osłabiać atrakcyjność osiedleńczą małych miejscowości. To ostrzeżenie przed prostą polityką cięć. Adaptacja do depopulacji nie powinna oznaczać mechanicznej likwidacji usług, lecz zmianę sposobu ich dostarczania. W warunkach województwa zachodniopomorskiego może to oznaczać tworzenie silniejszych centrów usługowych, transportu na żądanie, usług mobilnych, większe wykorzystanie cyfryzacji oraz łączenie kilku funkcji publicznych w jednej placówce. Kryterium powinien być całkowity koszt systemu i realna dostępność usługi, a nie oszczędność w pojedynczej pozycji budżetowej.

Raport prowadzi zatem do ważnego przewartościowania perspektyw rozwojowych Pomorza Zachodniego. Depopulacja nie musi oznaczać nieuchronnej degradacji całego regionu. Może jednak oznaczać pogłębianie się różnic między jego częściami, jeżeli polityka regionalna nadal będzie traktowała wzrost liczby mieszkańców jako domyślny scenariusz dla wszystkich terytoriów. W regionie może równocześnie następować koncentracja aktywności w Szczecinie i jego otoczeniu, rozwój części strefy nadmorskiej oraz wzrost znaczenia wybranych ośrodków gospodarczych, przy postępującym kurczeniu się innych obszarów. Taka sytuacja nie jest sprzecznością. Jest typowym skutkiem przestrzennej koncentracji ludzi, kapitału i usług. Najpoważniejszym ryzykiem nie jest więc sam spadek liczby mieszkańców, lecz utrata „masy krytycznej” przez lokalne systemy. Raport pokazuje mechanizm błędnego koła – słaby rynek pracy prowadzi do selektywnej migracji ludzi młodych i aktywnych, ta osłabia popyt i lokalną przedsiębiorczość, spadają dochody publiczne, pogarsza się wykorzystanie infrastruktury i dostępność usług, co dodatkowo zmniejsza atrakcyjność miejsca. W perspektywie Pomorza Zachodniego polityka regionalna powinna więc znacznie wcześniej identyfikować jednostki zbliżające się do takiego progu, zanim problem zostanie dostrzeżony dopiero poprzez kryzys szkoły, transportu, opieki zdrowotnej albo finansów komunalnych.

Z raportu wynika jeszcze jeden ważny wniosek dla regionalnej polityki rozwoju. Depopulacji nie powinno się traktować wyłącznie jako osobnej polityki demograficznej. Jest ona jednocześnie problemem transportowym, gospodarczym, edukacyjnym, społecznym, przestrzennym i fiskalnym. Budżet samorządu reaguje przede wszystkim na zmianę struktury gospodarczej i społecznej, a nie na abstrakcyjny spadek liczby ludności. Dlatego także odpowiedź nie może sprowadzać się do instrumentów pronatalistycznych czy promowania osadnictwa. Potrzebna jest polityka zwiększająca produktywność lokalnych gospodarek, dostępność do silniejszych rynków pracy, możliwość świadczenia usług w skali ponadgminnej oraz racjonalność całej sieci infrastrukturalnej. W tym sensie sytuacja województwa zachodniopomorskiego jest poważna, ale nie beznadziejna. Raport PIE nie pokazuje regionu znajdującego się dziś w centrum polskiego kryzysu finansów lokalnych. Pokazuje jednak mechanizm, który może w kolejnych latach coraz silniej oddziaływać na jego wewnętrzne peryferia. Pomorze Zachodnie nie potrzebuje więc jednej „polityki przeciw depopulacji”. Potrzebuje przestrzennie zróżnicowanego modelu zarządzania regionem o mniejszej i starszej populacji. Jego istotą powinno być wzmacnianie ośrodków zdolnych obsługiwać większe obszary, utrzymywanie dostępności usług dla mieszkańców terenów słabiej zaludnionych, rzeczywista współpraca międzygminna oraz ocena inwestycji nie tylko według pytania, co można wybudować, ale również: kto i za jakie pieniądze będzie to utrzymywał za piętnaście lub dwadzieścia lat.

Najważniejsze przesłanie raportu jest więc bardziej wymagające niż samo stwierdzenie, że Polska się wyludnia. W warunkach depopulacji rozwój przestaje oznaczać wyłącznie wzrost. Coraz częściej oznacza zdolność do utrzymania jakości życia, usług i potencjału gospodarczego przy mniejszej liczbie mieszkańców. Dla województwa zachodniopomorskiego właśnie ta zdolność adaptacyjna może stać się w najbliższych dekadach jednym z podstawowych kryteriów skuteczności polityki regionalnej.

Raport PIE dostępny jest TUTAJ.