Analiza opublikowana przez Centrum Analiz PKO Banku Polskiego: https://www.pkobp.pl/centrum-analiz/analizy-sektorowe/raporty-branzowe/budzety-jst-sytuacja-w-2020-lepsza-niz-sie-spodziewano/

W ocenie analityków PKO BP kryzys wywołany pandemią COVID-19 odbił się na budżetach JST, jednak w znacznie mniejszym stopniu, niż się obawiano. Wzrost dochodów odnotowano we wszystkich rodzajach JST, przy czym najsłabsze wzrosty odnotowały powiaty grodzkie (6,8%), a najsilniejsze – powiaty ziemskie (12,6%).

W dochodach JST z tytułu PIT i CIT po raz pierwszy od 10 lat odnotowano spa-dek (-1,0%), przy czym wpływy z CIT utrzymały dodatnią dynamikę wzrostu (3,9%), natomiast dochody z tytułu PIT, stanowiące 18,1% dochodów ogółem, spadły o 1,9%. Najwyższy spadek wpływów z PIT i CIT odnotowały powiaty grodzkie (-2,6%). Dynamika wzrostu dotacji ogółem utrzymała się na poziomie zbliżonym do poprzedniego roku (13,0% w 2020 vs 13,5% w 2019), wyraźnie mniejszy niż w poprzednich latach był natomiast przyrost dotacji z UE (3,5% w 2020). Inwestycje samorządów drugi rok z rzędu odnotowały spadek. W 2020 obniżyły się o 4,8% do 46,6 mld zł. Najsilniej spadły w populacji gmin (-7,6%) oraz powiatów grodzkich (-4,1%).

Samorządy osiągnęły w 2020 nadwyżkę w wysokości 5,7 mld zł (w latach 2017-19 notowano deficyt). Zobowiązania wzrosły o 7,8 mld zł (9,5% względem 2019), przy czym relacja długu do dochodów utrzymała się na bezpiecznym poziomie 29,5%. Nadwyżka operacyjna spadła o 11,5% do 21,4 mld zł. Niepokojąco silnie skurczyła się nadwyżka operacyjna w powiatach grodzkich (-47,9%).

W prognozach sytuacji budżetowej JST na 2021 przejawiamy umiarkowany optymizm. Zakładając poprawę sytuacji epidemicznej, korzystnie będzie oddziaływać otoczenie makroekonomiczne (co zapewni dopływ środków z podatków dochodowych), a także znaczne dotacje ze środków krajowych i unijnych, które mają po-budzić aktywność inwestycyjną JST. Nadal jednak aktualne są problemy strukturalne samorządów (m.in. związane z niedofinansowaniem oświaty i służby zdrowia), umacnia się również wiele innych pozycji po stronie kosztowej (np. ceny energii elektrycznej, wynagrodzenia).

Wynik planowany i wykonany, nadwyżka operacyjna JST

Źródło: PKO Bank Polski

Utrzymany wzrost dochodów sektora JST

Mimo silnego ograniczenia aktywności społeczno-gospodarczej w pierwszym roku pandemii COVID-19 , dochody JST zdołały utrzymać wzrostową tendencję – w 2020 wzrosły o 9,5% do 304,9 mld zł. Wzrost dochodów odnotowano we wszystkich rodzajach JST, przy czym najsłabiej wzrosły dochody powiatów grodzkich (6,8%). Powiaty ziemskie, województwa i gminy zdołały utrzymać dynamikę z poprzednich lat – ich dochody w 2020 wzrosły odpowiednio o 12,6%, 11,7% i 10,3%. Dochody własne JST wzrosły w niecno mniejszym stopniu, bo o 7,8% do 146,4 mld zł, a dochody własne podstawowe (tj. z wył. PIT i CIT) wzrosły o 16,3% do 80,0 mld zł.

Dochody z podatków od osób fizycznych i prawnych spadły o 1,0% do 66,4 mld zł. Wpływy z PIT, których udział w dochodach ogółem jest większy (18,1%), skurczyły się o 1,9%, natomiast dochody z CIT zdołały utrzymać tendencję wzrostową (3,9%) – nie potwierdziły się zatem pesymistyczne prognozy z pierwszych miesięcy pandemii (wg badania BGK z czerwca 2020, JST oczekiwały spadku wpływów z PIT i CIT o odpowiednio 11% i 15%*). Poza niekorzystnym otoczeniem makroekonomicznym, do spadków z PIT przyczyniły się również zmiany w tym podatku obniżające wysokość składek: (1) stawka 0% dla osób do 26 roku życia, (2) zmiana dolnej stawki podatkowej na 17% z 18%, (3) podwyższenie kosztów uzyskania przychodu.

Nie potwierdziły się również obawy o spadek wpływów z po[1]datku od nieruchomości – w 2020 wzrosły o 3,9% (choć od 31.02.2020 dopuszczono możliwość zwolnienia z tego podatku podmioty szczególnie dotknięte przez COVID-19). Wzrosły również dochody z majątku (7,1%) oraz z tytułu podatku rolnego (5,4%), a także pozostałe dochody (31,7%). Skurczyły się natomiast wyraźnie wpływy z opłaty targowej (-17,2%).

Spowolnienie tempa absorpcji środków UE

Wielkość dotacji ogółem dla JST w 2020 wzrosła do 91,5 mld zł. Dynamika wzrostu dotacji ogółem utrzymała się na poziomie zbliżonym do poprzedniego roku (13,0% w 2020 vs 13,5% w 2019), drugi rok z rzędu obserwowaliśmy również silny wzrost dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej (19,8% w 2020 vs 21,1% w 2019).

Wyraźnie mniejszy niż w poprzednich latach był natomiast przyrost dotacji z UE (3,5% w 2020 vs 12,2% w 2019), co można wiązać z dobiegającą końca perspektywą finansową UE na lata 2014-2020, a także ograniczoną aktywnością inwestycyjną samorządów w pierwszym roku pandemii. Kwota dotacji z UE w siódmym roku perspektywy UE była jednak wyższa o 4,5 mld zł w porównaniu do 2013 (siódmy rok perspektywy 2007-2013).

W 2020 najwyższy wzrost napływu środków UE nastąpił w przypadku budżetów województw (25,1%), spadł za to na[1]pływ środków UE do budżetów gmin (-9,2%) i powiatów grodzkich (-1,0%). Spadły natomiast dotacje na zadania własne. W 2020 wyniosły one 6,2 mld zł i były o 11,2% niższe niż 2019 – spadek ten był jednak mniej dotkliwy niż w 2019 (-15,8%). Na koniec marca 2021 wartość wkładu UE wynikającego z podpisanych przez samorządy umów w ramach programów operacyjnych perspektywy 2014-2020 wyniosła 96,6 mld zł, co stanowiło blisko 31% ogólnej kwoty dla wszystkich beneficjentów

Drugi rok z rzędu spadają wydatki inwestycyjne

Rok 2020 przyniósł dalsze hamowanie dynamiki wzrostu wydatków JST. I choć wydatki ogółem wzrosły w 2020 o 6,8% do 299,2 mld zł, to wydatki inwestycyjne drugi rok z rzędu odnotowały spadek – w 2020 spady o 4,8% do 46,6 mld zł, co było wynikiem ograniczonej aktywności inwestycyjnej samorządów w związku z pandemią COVID-19. Spadki wydatków inwestycyjnych odnotowały wszystkie rodzaje JST, przy czym w przypadku gmin i powiatów grodzkich spadki te były najsilniejsze (odpowiednio -7,6% i -4,1%). Łącznie dało to zmniejszenie wydatków o 2,3 mld zł. Inwestycje powiatów ziemskich i województw utrzymały się na poziomach nieznacznie niższych niż w 2019. Udział inwestycji w wydatkach obniżył się w 2020 do 15,6% wobec 17,5% w 2019 i 17,1% średnio w latach 2014-2018. Na skutek pandemii wiele JST przesuwało inwestycje z 2020 na kolejny rok, można zatem spodziewać się odbicia wydatków inwestycyjnych w 2021 i w kolejnych latach, czemu będą sprzyjać środki z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021-2027, a także dodatkowe środki z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL) oraz Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Wydatki bieżące wzrosły w 2020 mocniej niż wydatki ogółem (9,3%; 21,3 mld zł), co było związane głównie z bardzo dużym wzrostem świadczeń na rzecz osób fizycznych (19,5%; 9,9 mld zł), a także koniecznością ponoszenia wydatków nakierowanych na przeciwdziałanie skutkom pandemii. Warto również odnotować wzrost wydatków na wynagrodzenia i pochodne wynagrodzeń, które w 2020 wyniosły 96,5 mld zł i były o 7,3% wyższe niż w 2019. Jest to największa pozycja, stanowiąca 39% wszystkich wydatków JST.

Inwestycje JST

Źródło: PKO Bank Polski

Planowany deficyt, osiągnięta nadwyżka

W 2020 wykonanie budżetów JST przyniosło (pierwszą od czterech lat) nadwyżkę w wysokości 5,7 mld zł. Wynik ten wzmocniły środki z pierwszej puli programu RFIL. Deficyt budżetowy odnotowały jedynie powiaty grodzkie (-3,2 mld zł). Planowany deficyt wyniósł 21,1 mln i był wyższy od oczekiwanego deficytu na 2019 o 2,7 md zł. Nadwyżka operacyjna (dochody bieżące – wydatki bieżące) sektora JST w 2020 uległa zmniejszeniu o 11,5% (21,4 mln wobec 24,2 mld zł w 2019), co było wynikiem silnego wzrostu wydatków bieżących na działania związane z walką z COVID-19. Znaczne zmniejszenie nadwyżki operacyjnej odnotowały powiaty grodzkie (-47,9%); w gminach i powiatach ziemskich spadek ten był niewielki (-1,9%), a w województwach nadwyżka operacyjna wzrosła o 14,7%.

Relacja długu do dochodów na bezpiecznym poziomie

W 2020 nastąpił wzrost zobowiązań sektora JST o 7,8 mld zł (9,5%), po wzroście o 5,9 mld zł (7,8%) w 2019. Zobowiązania spadły jedynie w powiatach ziemskich (-1,1%), wzrosły umiarkowanie w województwach (2,1%) i gminach (5,8%), a największy wzrost zanotowano w przypadku powiatów grodzkich (15,9%). Pomimo dynamicznego wzrostu zobowiązań, relacja długu do dochodów w sektorze JST utrzymała się na bezpiecznym poziomie 29,5%. W 2020 najwyższy wskaźnik relacji długu do dochodów występował w miastach na prawach powiatu (42,9%), w których dodatkowo odnotowano wyraźny wzrost tego wskaźnika względem 2019 (+3,3 pp). Wysoki udział zadłużenia wystąpił również województwach (29,2%), jednak wartość tego wskaźnika obniżyła się względem poprzedniego roku (-2,7 pp).

Udział zadłużenia w dochodach ogółem wg rodzajów JST

Źródło: PKO Bank Polski

Sytuacja poszczególnych rodzajów JST ze względu na tempo wzrostu dochodów i zobowiązań była zróżnicowana. W najtrudniejszej sytuacji znalazły się powiaty grodzkie, w których zobowiązania wzrosły w szybszym tempie, niż dochody. Odwrotnie sytuacja wyglądała w gminach – dochody wzrosły szybciej niż zobowiązania. Powiaty ziemskie zanotowały duży wzrost dochodów, przy niewielkim spadku zobowiązań, a w województwach wzrostowi dochodów towarzyszył tylko niewielki wzrost zobowiązań.

Perspektywy krótkoterminowe

• Samorządy zdołały wyjść z trudnego 2020 roku obronną ręką. Mimo oczekiwanego pogorszenia sytuacji budżetowej w związku z wybuchem pandemii COVID-19, rok 2020 zamknął się dla JST wzrostem dochodów i nadwyżką budżetową, choć warto podkreślić, że nadwyżka operacyjna uległa zmniejszeniu względem 2019.
• W prognozach na 2021 przejawiamy umiarkowany optymizm. Korzystnie na budżety samorządów będzie oddziaływać otoczenie makroekonomiczne – przy założeniu, że sytuacja epidemiczna będzie się poprawiać, spodziewamy się wzrostu PKB na poziomie +4,7%, co będzie sprzyjać wzrostowi dochodów podatkowych JST, szczególnie z CIT. Wcześniejsze zmiany w PIT oraz obowiązujące od początku 2021 rozszerzenie możliwości rozliczenia działalności gospodarczej w oparciu o ryczałt mogą natomiast przełożyć się na dalsze uszczuplenie dochodów od osób fizycznych.
• Co najmniej do połowy 2022 spodziewamy się utrzymania niskich stóp procentowych, co będzie korzystnie oddziaływać na zaciąganie zobowiązań i koszty obsługi długu.
• Już w 2021 (ale także w kolejnych latach) oczekujemy realizacji odłożonego popytu inwestycyjnego samorządów, czemu będą dodatkowo sprzyjać fundusze europejskie z nowej perspektywy finansowej na lata 2021-2027, a także Krajowego Planu Odbudowy (KPO), w którym położono nacisk m.in. na inwestycje samorządów w system ochrony zdrowia, edukację, a także podnoszenie efektywności energetycznej i zeroemisyjny transport (środki mogą być wykorzystane do 2026). Samorządy będą również realizować inwestycje ze środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL) finansowanego z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Łącznie w ramach RFIL samorządy otrzymają 13 mld zł (z czego 10,4 mld zł trafiło już do JST w 2020). Możliwości pozyskiwania finansowania na inwestycje stwarzają również kredyty BGK dedykowane JST, a także obligacje samorządowe – na tę formę pozyskania kapitału zdecydowała się ostatnio Łódź, która planuje pozyskać 50 mln zł na inwestycje proekologiczne poprzez emisję zielonych obligacji.
• Aktualne pozostają obawy o sytuację budżetową samorządów z uwagi na niedofinansowanie niektórych zadań zleconych, przede wszystkim w oświacie i służbie zdrowia. Rosnąca presja na wzrost wynagrodzeń oraz konieczność transformacji obu systemów (cyfryzacja, podnoszenie jakości usług) wymagają wysokich nakładów finansowych. Po stronie wydatków JST wzrośnie również udział kosztów energii elektrycznej, m.in w związku z opłatą mocową. W poszukiwaniu oszczędności w obsłudze jednostek podległych JST, coraz więcej samorządów uruchamia centra usług wspólnych (np. do obsługi kadrowo-księgowej, IT, czy zamówień publicznych).
• Pandemia COVID-19 nasiliła problemy budżetowe powiatów grodzkich – nadwyżka operacyjna skurczyła się aż o 47,9% względem roku poprzedniego, istotnie wzrosły zobowiązania. Mimo spadku dochodów podatkowych miast na prawach powiatu w 2020, daniny wielu z nich na „janosikowe” w 2021 będą nadal wysokie – przykładowo Warszawa, będąca największym płatnikiem netto, wpłaci w 2021 do budżetu blisko 1,3 mld zł (o 85,4 mln zł więcej niż w 2020).
• W związku z trzecią falą pandemii, nadal obowiązują specjalne ulgi ze strony JST dla przedsiębiorców działających na ich obszarze, np. obniżki, zwolnienia lub odroczenia podatku od nieruchomości. Zakładamy jednak, że skala spadków dochodów z tego tytułu nie będzie duża. W zawiązku z obwiązującym w całym 2021 zwolnieniem z opłaty targowej, samorządom będzie przysługiwać rekompensata ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
• W przypadku większych miast nadal można spodziewać się niższych przychodów ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej niż w roku poprzedzającym wybuch pandemii, co z jednej strony będzie wynikiem zmian modeli mobilności mieszkańców (mniejsza skłonność do przemieszczania się w związku z pracą zdalną), a z drugiej strony będzie związane z rosnącą popularnością alternatywnych środków transportu opartych o model shared mobility (e-hulajnogi, rowery, car sharing). W obliczu tych zmian, samorządy będą zmuszone dostosować swoje systemy komunikacyjne do nowych warunków.
• Zmiany wywołane przez pandemię mogą natomiast wzmocnić budżety niektórych mniejszych miejscowości. Wzrost popularności turystyki rozproszonej, niszowej (jako alternatywy dla turystyki masowej) stwarza szanse na rozwój mniejszych gmin o potencjale turystycznym. Sprzyjająco może również działać obserwowany już we wcześniejszych latach trend wzmożonej aktywności budownictwa mieszkaniowego w powiatach otaczających największe aglomeracje, a także zwiększony przez pandemię popyt na „drugie domy” na terenach o wysokich walorach przyrodniczych