Opracowanie stanowi fragment raportu pt. „Regionalizacja płacy minimalnej w Polsce – rozważania” autorstwa Anny Bojanowskiej – Sosnowskiej i Cezarego Marzędy opublikowanego w portalu Fundacji Republikańskiej: https://fundacjarepublikanska.org/wp-content/uploads/2021/06/Regionalizacja-płacy-minimalnej_i.pdf

Stan aktualny

Poziom najniższego wynagrodzenia jest ustalany w Polsce od 1956 roku. Jego rola w systemie płac, jak przy i przyznawaniu innych świadczeń w ciągu dekad ulegała licznym zmianom. Zawsze jednak była kategorią określającą minimalny gwarantowany przez państwo poziom całości lub części wynagrodzenia za pracę. Obecnie wysokość minimalnego wynagrodzenia jest ustalana corocznie na podstawie Ustawy z  dnia 10 października 2002 r. o  minimalnym wynagrodzeniu. Wysokość wynagrodzenia jest przedmiotem negocjacji Rady Dialogu Społecznego. W pierwszej kolejności Rada Ministrów do 15 czerwca przedstawia propozycję wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku następnym oraz informacje, o których mowa w art. 2. ust. 2. i tym samym otwiera negocjacje. Przedstawiciele pracowników, pracodawców i rządu na rozmowy mają 30 dni. Ustalona w tym gronie wysokość minimalnego wynagrodzenia jest następnie do 15 września ogłaszana w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” jako obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli Rada Dialogu Społecznego nie uzgodni minimalnego wynagrodzenia w terminie, rząd ustala je w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Wysokość minimalnego wynagrodzenia jest ustalana w taki sposób, aby wzrastała w stopniu nie niższym niż prognozowany na dany rok wskaźnik cen z zastrzeżeniem opisanym w ust. 4. Ustęp ten wskazuje, że jeżeli w roku, w którym odbywają się negocjacje, wysokość minimalnego wynagrodzenia będzie niższa od połowy wysokości przeciętnego wynagrodzenia, stopień jej wzrostu zwiększa się dodatkowo o 2/3 wskaźnika prognozowanego realnego przyrostu produktu krajowego brutto. Wysokość wynagrodzenia minimalnego obowiązuje na terenie całego kraju. Pracodawcy muszą uwzględniać ją niezależnie od lokalizacji oraz sytuacji ekonomicznej w swoim regionie. Sama konstrukcja ustalania stawki wynagrodzenia minimalnego jest obiektem debaty publicznej oraz tematem licznych ekspertyz i opracowań naukowych w kraju, ale również za granicą. Wśród instytucji zajmujących się tą kwestią znalazły się OECD i Bank Światowy, którego eksperci zalecali Polsce powstrzymanie podwyżek płacy minimalnej oraz regionalne zróżnicowanie jej stawek.

Określenie wad i zalet regionalizacji płacy minimalnej w kontekście polski wraz z ustaleniem wyłączeń branżowych

Pomysł regionalizacji płacy minimalnej jest obecny w Polskiej debacie publicznej od dłuższego czasu. Jego zasadność jest często akcentowana wraz z wystąpieniem negatywnych zjawisk gospodarczych, jak np. wzrost poziomu bezrobocia czy kryzys. Jednak sama dyskusja jest istotna również w czasach stabilnych głównie ze względu na istniejące między regionami różnice w poziomie rozwoju gospodarczego, bezrobociu czy wysokości wynagrodzeń. W dyskusji obecni są zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy wprowadzania regionalizacji płacy minimalnej na terenie Polsce.

Zestawienia przedstawione poniżej prezentują argumenty za i przeciw wprowadzeniu regionalizacji płacy minimalnej w Polsce.

Argumenty za wprowadzeniem regionalizacji płacy minimalnej w Polsce

Redukcja bezrobocia w najbiedniejszych rejonach kraju – Przy założeniu, że stawka płacy minimalnej będzie niższa w regionach najbiedniejszych, automatycznie obniżą się koszty zatrudnienia, zwiększając tym samym możliwość zatrudnienia dodatkowych pracowników oraz niwelując zjawisko wypychania pracowników „za drogich do zatrudnienia legalnego” do szarej strefy.

Pobudzenie przedsiębiorczości w regionach biedniejszych – Poprzez wysokie koszty pracy wielu przedsiębiorców może nie decydować się na dalszy rozwój firmy i zatrudnienie nowych pracowników, szczególnie w początkowej fazie działalności lub podczas rozbudowy przedsiębiorstwa o nowe usługi/produkty. Regionalizacja płacy minimalnej potencjalnie pobudzi przedsiębiorczość w regionach najbiedniejszych.

Szybki wzrost płacy minimalnej zmniejsza przedsiębiorczość w biedniejszych regionach oraz blokuje wzrost płac w regionie – Poprzez częste i znaczące podnoszenie kwoty płacy minimalnej pracodawcy w biedniejszych regionach mogą nie być w stanie utrzymać tej samej liczby pracowników, szczególnie w przypadku małych i średnich przedsiębiorców. Sytuacja ta prowadzi do zwiększenia bezrobocia w regionach biedniejszych i zwiększenia konkurencji osób poszukujących pracy. W efekcie pracownicy są gotowi podjąć pracę niżej płatną lub w szarej strefie. Zaś przedsiębiorcy, których stać na przyznanie wyższych wynagrodzeń, skłaniają się ku „zamrażaniu” podwyżek.

Trudność w ustaleniu jednakowej stawki dla całego kraju – Istnieją duże różnice w kosztach życia w obrębie poszczególnych województw, a także stolic województw, dużych ośrodków oraz małych miejscowości. Różnica jest również widoczna, gdy porównać ceny nieruchomości (mieszkań) w różnych regionach. Dlatego też trudno jest ustalić optymalną kwotę wynagrodzenia minimalnego dla całego kraju

Relokacja firm i powstanie nowych oddziałów przedsiębiorstw – Obniżenie płacy minimalnej w słabiej rozwiniętych częściach Polski potencjalnie przyczyni się do relokacji firm lub powstania nowych oddziałów przedsiębiorstw na obszarach, gdzie koszty pracy byłyby niższe. To wpłynie na spadek bezrobocia, wzrost konsumpcji i poziomu życia ludności zamieszkujących biedniejsze regiony.

Zwiększenie atrakcyjności dla inwestorów oraz polepszenie infrastruktury w biedniejszych regionach – Zwiększenie atrakcyjności dla inwestorów obszarów o niższej płacy minimalnej i powstanie nowych firm na terenach biedniejszych pośrednio może wpłynąć na polepszenie utrzymywanej i powstałej z podatków infrastruktury w dotychczas biedniejszych regionach.

Ograniczenie wad płacy minimalnej jako takiej – Płaca minimalna posiada wielu przeciwników wskazujących na jej negatywne działanie na gospodarkę i prawa wolnego rynku. Wprowadzenie płacy minimalnej w formie regionalnej może zmniejszać jej negatywne skutki poprzez lepsze dostosowanie do realiów gospodarczych w poszczególnych regionach.

Możliwość większego zróżnicowania wynagrodzeń w zależności od kwalifikacji – Poprzez wysokie koszty pracodawcy mogą być zmuszeni do zatrudniania pracowników i oferowania wszystkim wynagrodzenia minimalnego, co powoduje, iż niezależnie od wykonywanych obowiązków oraz kwalifikacji wielu zatrudnionych otrzymuje najniższe możliwe wynagrodzenie. Obniżenie minimalnego wynagrodzenia w regionach najbiedniejszych da pracodawcom możliwość większego różnicowania wynagrodzenia pracownikom.

Zwiększenie zatrudnienia osób posiadających niskie kwalifikacje, w tym osób młodych, o niskim doświadczeniu zawodowym – Ze względu na wysokie koszty pracy pracodawcy mogą być niechętni zatrudnianiu pracowników młodych i o niskich kwalifikacjach. Tacy pracownicy mogą wykazywać na początku niską efektywność pracy i wymagać dodatkowego, często kosztownego, szkolenia.

Zachęcanie do zatrudniania na umowy o pracę – Poprzez niedostosowane regionalnej stawki płacy minimalnej potencjalnie zwiększa się ryzyko prób obchodzenia legalnego zatrudnienia pracą „na czarno”, podpisywaniem umów cywilnoprawnych lub podpisywaniem umów na mniejszy wymiar czasu pracy niż w rzeczywistości.

Zmniejszenie dysproporcji rozwojowych pomiędzy regionami – Regionalizacja płacy minimalnej w dłuższej perspektywie może przełożyć się na napływ inwestycji, wzrost produkcji i zwiększenie liczby miejsc pracy w obszarach biedniejszych gospodarczo. Prowadziłoby to do większej opłacalności zatrudniania, spadku liczby pracujących w szarej strefie i zniwelowania patologicznej konkurencji na rynku pracy, co miałoby również pozytywne skutki dla budżetu państwa. Konsekwencją tego procesu może być zmniejszenie dysproporcji rozwojowych pomiędzy regionami.

Wsparcie rozwoju zarówno biedniejszych, jak i bogatszych regionów – Pomimo dostępności na rynku osób chętnych do podjęcia pracy czy rozszerzania działalności gospodarczej – koszty pracy, zbyt wysokie w kontekście regionalnym, uniemożliwiają zatrudnianie, przez co mogą prowadzić do spadku przedsiębiorczości. W regionach bogatszych mogą stwarzać zaś dolny punkt odniesienia dla stawki płacy dla pracowników najmniej wykwalifikowanych, który będzie niedostosowany do sąsiednich biedniejszych regionów

Dostosowanie częstotliwości i wysokości podwyżek do realnych możliwości przedsiębiorców – Na przykładzie chińskim widać, że podwyżki są czasem zasadne częściej niż raz w roku.

Konkurencja lokalna pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego – Wprowadzenie regionalizacji płacy minimalnej może wprowadzić zdrową konkurencję lokalną pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w celu zintensyfikowania starań do polepszenia dobrostanu mieszkańców i szybszego rozwoju powiatów. zmniejszenie transferów socjalnych w regionach biedniejszych Dzięki potencjalnemu pobudzeniu przedsiębiorczości i inwestycji oraz zmniejszeniu bezrobocia szczególnie wśród osób młodych i najmniej wykwalifikowanych, zmniejszy się liczba osób utrzymująca się ze świadczeń socjalnych

Argumenty przeciw wprowadzeniu regionalizacji płacy minimalnej w Polsce

Dużo większe zróżnicowanie wynagrodzeń występuje pomiędzy branżami niż regionami – W przypadku Polski różnice w wynagrodzeniach są dużo większe pomiędzy branżami niż regionami. Większą różnicę widać np. po porównaniu wynagrodzenia informatyka i nauczyciela niż nauczycieli czy informatyków w różnych regionach.

Polska jest zbyt mało zróżnicowanym krajem, aby różnice między wynagrodzeniami były znaczące – Polska jest krajem unitarnym pod względem prawnym, ale również bardzo homogenicznym. Występują u nas dużo mniejsze różnice regionalne niż w większych państwach, takich jak Rosja, Chiny czy USA.

Regionalizacja płacy minimalnej może pogłębić różnice w zamożności pomiędzy regionami – Poprzez wprowadzenie regionalizacji płacy minimalnej mieszkańcy regionów bogatszych mogą bardziej pobudzać gospodarkę regionów bogatszych. Wywołanie poczucia niesprawiedliwości wśród mieszkańców biednych regionów, a w następstwie migracje szczególnie osób młodych i dalsze konsekwencje demograficzne Poprzez wprowadzenie regionalizacji płac minimalnych możliwym jest wywołanie poczucia niesprawiedliwości u osób zamieszkujących biedniejsze regiony, gdyż za taką samą pracę będą otrzymywać niższe wynagrodzenie. Może to zachęcić osoby młode do migracji do bogatszych regionów. Doprowadziłoby to do dysproporcji regionalnych, braku rąk do pracy i wyludnienia biedniejszych regionów.

Migracja firm, na czym stracą obszary, gdzie płaca minimalna będzie na wyższym poziomie – Regionalizacja może prowadzić do migracji firm, na czym stracą obszary, gdzie płaca minimalna będzie na wyższym poziomie. Dodatkowo istnieje zagrożenie wirtualnej rejestracji firm w celu obniżenia płacy pracownikom.

Miejsca pracy utworzone ze względu na regionalizację płacy minimalnej mogą być narażone na stagnację rozwoju – Miejsca pracy utworzone ze względu na regionalizację płacy minimalnej mogą być narażone na stagnację rozwoju. Pracownicy mogą być stereotypowo widziani przez resztę kraju jako najtańsza dostępna w Polsce siła robocza, przez co mogą stracić motywację do rozwoju.

Regionalizacja może być nieopłacalna – Trudno ustalić optymalne wysokości płacy minimalnej dla regionów. Dodatkowo, jeśli różnice miałyby być niewielkie, burzenie obecnego ładu może nie mieć sensu. W przypadku zaś znaczących różnic gospodarka państwa może być zagrożona zaburzeniami.

Spadek wydajności pracowników ze względu na różnice w wynagrodzeniu za wykonywanie tej samej pracę w tych samych zawodach w różnych rejonach – Różnice w wynagrodzeniu za wykonywanie tej samej pracy w tych samych zawodach w różnych rejonach Polski za różną stawkę mogą doprowadzić do spadku wydajności pracowników oraz demotywować.

Kontrowersje związane z możliwościami nabywczymi produktów podstawowych w sieciach dyskontów i sklepach internetowych – W wielu sieciach sklepów, dyskontach oraz w sklepach internetowych ceny są niezależne od regionu, może to prowadzić do poczucia niesprawiedliwości wśród najniżej opłacanych pracowników. zwiększenie kosztów administracyjnych oraz wprowadzenie dodatkowego zamieszania Wprowadzenie skomplikowanego lub zbytnio rozbudowanego modelu ustalania wysokości płacy minimalnej może prowadzić do chaosu. Dodatkowo zmiana modelu w zależności od jego założeń może generować dodatkowe koszty.

Identyfikacja potencjalnych pułapek wprowadzenia zregionalizowanego wynagrodzenia minimalnego

Zarówno obawy przeciwników regionalizacji, jak i argumenty zwolenników dają pole do szerszej dyskusji. Należy jednak pamiętać, iż regionalizacja płacy minimalnej posiada długie tradycje na całym świecie. Mnogość argumentów przeciw regionalizacji nie świadczy o konieczności zarzucenia tego pomysłu – wskazuje jednak na potrzebę pogłębionej refleksji nad założeniami, warunkami i najlepszym sposobem przeprowadzenia takiego procesu. W przedstawionych w niniejszym raporcie propozycjach regionalizacji zakładamy trzy warianty: pierwszy z nich rozróżnia powiaty ze względu na średnie wynagrodzenie za pracę w regionie oraz kraju. Drugi zaś porządkujący powiaty na trzy grupy. Nie są to jedyne możliwe rozwiązania regionalizacji płacy minimalnej, które mogłyby mieć zastosowanie w Polsce. Niemniej przy przeprowadzaniu takiego procesu konieczne jest wskazanie ewentualnych pułapek oraz zastanowienie się nad możliwością wykluczenia niektórych branż na poziomie całego kraju. Jako główne pułapki regionalizacji wskazano:

– konieczność jasnego określenia, czy stawka płacy minimalnej dotyczy siedziby firmy, czy realnego miejsca świadczenia pracy;

– konieczność rozważenia sytuacji firm posiadających filie w różnych regionach i dalsze rozważania o tym, czy zasadna jest regionalizacja wynagrodzenia minimalnego w tych przypadkach;

– rozważenie modelu wyrównującego, w którym płace regionalne będą co jakiś czas przybliżane między regionami;

– wprowadzenie regionalizacji płacy minimalnej wiąże się z koniecznością wypracowania nowego modelu instytucjonalnego również na niższych poziomach, jak powiaty i województwa.

Proces ten może być nie tylko kosztowny, lecz także prowadzić do komplikacji i przedłużania procesu. W przypadku wykluczeń branżowych należy wziąć pod rozwagę wysokość wynagrodzeń w obszarach strategicznych, jak służby mundurowe, nauczy[1]ciele czy personel medyczny. Branże te obecnie borykają się z brakami kadrowymi, a są niezbędne do sprawnego funkcjonowania państwa. Szczególną uwagę powinno się poświęcić oświacie, która szczególnie dla młodych pracowników wiąże się z niskimi wynagrodzeniami – w tym przypadku dodatkowa regionalizacja wynagrodzeń nauczycieli może doprowadzić do uszczerbku na statusie nauczyciela i obniżenia zainteresowania zawodem. Dodatkowymi branżami wartymi refleksji są branże: turystyczna, rekreacyjna, gastronomiczna i fitness, która zatrudnia często pracowników sezonowych, a także młodzież oraz studentów. Tu można rozważyć model USA i Kanady, gdzie pracownicy mogący liczyć na napiwek mają niższe stawki płacy minimalnej (w przypadku nieuzbierania minimalnej federalnej resztę dopłaca pracodawca), choć mogłoby to niepotrzebnie zagmatwać system. Istnieje też możliwość ustalenia procentowego zmniejszenia płacy minimalnej dla uczniów i studentów lub dla osób podejmujących pierwsza pracę bądź do ustalonego limitu wiekowego. Wskazane pułapki nie są jednak nieuniknione, posiadanie ich świadomości daje dużą nadzieję na odpowiednie przygotowanie ewentualnej reformy, która powinna być jak najszerzej dyskutowana.

Wchodząc jednak polemikę z ww. wymienionymi pułapkami:

Rozważając kwestię dotyczącą jasnego określenia, czy stawka płacy minimalnej dotyczy siedziby firmy, jej filii, czy realnego miejsca świadczenia pracy. Rekomendujemy uzależnienie stawki otrzymywanej płacy od realnego miejsca jej wykonywania. Po pierwsze niweluje ono wiele potencjalnych nadużyć i ryzyko fikcyjnego rejestrowania firm. Po drugie jest logiczną konsekwencją wsparcia pracodawców w regionach biedniejszych i pobudzania przedsiębiorczości na tych terenach. Po trzecie zaś wydaje się sprawiedliwsze ze względu na fakt, że koszty związane z utrzymaniem ponosi się zazwyczaj w miejscu zamieszkania – co np. rozwiązuje problem pracy chałupniczej. Zasada ta powinna odnosić się również do pracy zdalnej, oznacza to, iż wynagrodzenie powinno zależeć od realnego miejsca jego wykonywania – chyba, że forma pracy zdalnej jest sporadyczna (np., pracownik pracuje zdalnie w innym regionie niż jego stałe miejsce wykonywania – home-office przez mniej niż 1/4 miesiąca) lub wynika z wypadków losowych, czy nieprzewidzianych jak choćby pandemia i przymusowa zmiana miejsca wykonywania pracy (inne niż w umowie).

Odnosząc się do kwestii związanej z koniecznością wypracowania nowego modelu instytucjonalnego również na niższych poziomach, jak powiaty i województwa. Stawka wynagrodzenia minimalnego ustalana dla regionów opracowywana byłaby na podstawie wcześniej opracowanych modeli oraz konsultacji. Przy przyjęciu modelu centralnego, w którym ustala się np. trzy stawki wynagrodzenia minimalnego w podziale na regiony A, B i C, nie ma ryzyka obciążenia samorządów terytorialnych dodatkowymi kosztami, ponieważ na żadnym etapie procesu nie obsługują go one ani nie ponoszą kosztów związanych z jego legislacyjnym wdrożeniem. Omawiając wykluczenia branżowe, konieczne są szeroko zakrojone konsultacje z samorządem branżowym, rekomendujemy jednak wyłączenie z regionalizacji wysokości wynagrodzeń w obszarach strategicznych, jak służby mundurowe, nauczyciele czy personel medyczny, ze względu na już istniejące problemy kadrowe oraz odrębne prawodawstwo dotyczące ww. zawodów.