Tekst został opublikowany w roku 2021 w portalu German Institute of Development and Sustainability (IDOS): https://www.idos-research.de/uploads/media/AuS_4.2021.pdf
Christopher Wingens, Dr. Paul Marschall, Dr. Eva Dick
Coraz częściej i na różne sposoby niemieckie gminy wykazują zaangażowanie w politykę rozwojową w kraju i za granicą. Niewiele wiadomo o pochodzeniu i strukturze ich zaangażowania.
W tym kontekście Niemiecki Instytut Rozwoju (DIE) podsumował politykę rozwoju gmin (KEpol) w Niemczech. Projekt został sfinansowany przez Service Agency Communities in One World (SKEW). Na podstawie badania przeprowadzonego przez DIE w 2009 r. zidentyfikowano trendy rozwojowe w tym obszarze polityki miejskiej. W tym celu DIE we współpracy z Niemieckim Instytutem Oceny Współpracy Rozwojowej (DEval) przeprowadziło ogólnoniemieckie badanie gmin, które obejmowało również pogłębione wywiady jakościowe z przedstawicielami gmin oraz odpowiednimi instytucjami federalnymi i stanowymi.
Jak pokazują wyniki, KEpol rozwija się w Niemczech w wyniku poprawy uwarunkowań politycznych i pod wpływem zmienionych modeli globalnych (np. Agenda 2030). Wśród większych gmin odsetek zaangażowanych w politykę rozwojową jest znacznie wyższy niż w gminach mniejszych. Mniejsze społeczności często koncentrują się na działaniach niskoprogowych o niższych wymaganiach w zakresie zarządzania projektami, takich jak promowanie sprawiedliwego handlu.
W niektórych przypadkach organizują się one we wspólne projekty. KEpol obejmuje szeroki zakres tematów, od pracy informacyjnej i edukacyjnej po różnorodne partnerstwa z gminami Globalnego Południa. Jeśli chodzi o współpracę między władzami lokalnymi, rośnie liczba i różnorodność aktorów oraz ich funkcji. Działają jako realizatorzy, multiplikatorzy i networkerzy. Wreszcie, zaangażowanie międzynarodowe i odpowiadające im działania gmin opierają się na identyfikacji własnego interesu, dotycząc na przykład brania na siebie odpowiedzialności w wymiarze międzynarodowym lub sprzyjając zwiększaniu atrakcyjności dla nowych pracowników.
Polityka rozwojowa jest wspólnym zadaniem władz federalnych, stanowych i lokalnych. KEpol jest jednym z dobrowolnych działań miejskich i dlatego nie wszędzie jest praktykowany. Możliwości personelu są często niewystarczające, a wymagana wiedza z różnych dziedzin jest złożona. Niektóre gminy oceniają wysiłek związany z zarządzaniem projektem KEpol jako zbyt wysoki.
Niemniej jednak, poprzez swoje zaangażowanie, gminy wnoszą kluczowy wkład w ponadnarodową politykę zrównoważonego rozwoju. W szczególności umożliwiają one realizację celów globalnych w sposób kontekstowy lub ich lokalizację. Szczególną zaletą KEpol jest bliskość mieszkańców i bezpośredni kontakt z lokalnymi podmiotami w kraju i za granicą. W tej chwili jednak wkład gmin jest wciąż zbyt mało rozpoznawalny w porównaniu z danymi standardowo opisującymi współpracę rozwojową (np. ze statystykami Oficjalnej Pomocy Rozwojowej, ODA). Ważne jest, aby nadal wspierać gminy, a przede wszystkim robić to w sposób niebiurokratyczny, aby KEpol mógł w pełni rozwijać swój potencjał w aktywnych i jeszcze nieaktywnych gminach.
Tło
Gminy – miasta, gminy, powiaty i inne władze regionalne – są coraz bardziej aktywne w polityce rozwoju. Organizacja Service Agency Communities in One World (SKEW) wspiera to zobowiązanie. Sfinansowała również inwentaryzację polityki rozwoju gmin (KEpol) w Niemczech przez DIE. Na podstawie opracowania przygotowanego przez DIE w 2009 r. należy odnotować trendy rozwojowe w tej dziedzinie polityki miejskiej na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat.
Wyniki badań opierają się na analizie literatury wtórnej, ogólnoniemieckim badaniu gmin oraz pogłębionych wywiadach jakościowych z gminami i odpowiednimi instytucjami federalnymi i stanowymi. Podczas zbierania danych DIE współpracowało z Niemieckim Instytutem Oceny Współpracy Rozwojowej (DEval), który obecnie ocenia promocję polityki rozwoju gmin w Niemczech. Planowana jest wspólna publikacja z nadrzędnymi wynikami i rekomendacjami dotyczącymi dalszego rozwoju finansowania KEpol.
Definicja polityki rozwoju gminy i jej ramowych uwarunkowań
KEpol odnosi się do działań podejmowanych przez samorządy lokalne w kraju i za granicą, które mają na celu poprawę rozwoju gospodarczego i społecznego Globalnego Południa.
W ostatnich latach wzrosło znaczenie KEpol. Decydujący wpływ na ten rozwój miały zmienione uwarunkowania polityczne i prawne.
Przez długi czas w Niemczech niejasna była podstawa prawna działań w zakresie rozwoju gmin. Pewność prawa dawała np. decyzja federalnej komisji ds. współpracy rozwojowej w sprawie polityki rozwoju gmin z 2010 r. oraz opinia prawna zlecona przez SKEW w 2018 r. (Engagement Global, 2018). To ostatnie potwierdza, że polityka rozwojowa jest wspólnym zadaniem władz federalnych, stanowych i lokalnych. Niemniej jednak KEpol jest jednym z dobrowolnych obszarów odpowiedzialności gmin.
Promocja zaangażowania gmin w politykę rozwoju została znacznie rozszerzona w ostatnich latach. Robił to głównie SKEW, który dystrybuuje fundusze w imieniu Federalnego Ministerstwa Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (BMZ). Wielkość finansowania zapewnianego przez BMZ wzrosła z pięciu milionów euro (2013) do prawie 31 milionów euro (2020). W tym samym okresie inne ministerstwa również rozszerzyły swoją działalność.
Zmienione modele międzynarodowe
Międzynarodowe procesy i modele polityczne w ostatnich latach przyczyniły się do tego, że gminy były postrzegane w większym stopniu jako aktorzy polityki rozwojowej i były na tej działalności bardziej skoncentrowane.
W Agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, z zawartymi w niej 17 celami zrównoważonego rozwoju (SDGs) oraz w porozumieniu klimatycznym z Paryża politykę rozwojową powiązano ze zobowiązaniem się do osiągnięcia globalnego zrównoważonego rozwoju. Pod hasłem „lokalizacja celów zrównoważonego rozwoju” na pierwszy plan wysunięto również znaczenie miast i gmin dla osiągnięcia celów. Znajduje to odzwierciedlenie w celu dotyczącym projektowania integracyjnych, bezpiecznych, odpornych i zrównoważonych miast i osiedli ludzkich (cel zrównoważonego rozwoju nr 11). W Niemczech, ale także na całym świecie, wiele gmin dostosowuje swoją lokalną politykę i planowanie do celów zrównoważonego rozwoju.
Agenda 2030 jest centralnym punktem odniesienia dla polityki rozwojowej – a więc także dla KEpol. Rysunek 1 przedstawia przestrzeń możliwości rozpiętą na 17 SDGs, w której mogą rozwijać się działania polityki rozwoju gminy. Oprócz BMZ na znaczeniu dla KEpol zyskują także inne podmioty, takie jak Federalne Ministerstwo Środowiska (BMU) czy Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (BMI). Ich obowiązki mogą się pokrywać w niektórych obszarach polityki, na przykład w zakresie rozwoju obszarów miejskich, migracji lub planowania środowiskowego.
Działania KEpol w przestrzeni możliwości SDG
KEpol realizowany jest za granicą i w kraju. W zależności od środka możliwy jest różny stopień powiązania z Globalnym Południem. Zwiększa się to wraz ze wzrostem odległości od centrum. Ponieważ efekty lub odniesienia są czasami pośrednie lub niezamierzone, nie można obiektywnie określić granic KEpol w zakresie innych działań związanych ze zrównoważonym rozwojem. Ostatecznie przejawiają się one w dyskursie i działaniach aktorów politycznych, w tym gmin. Tutaj na przykład pojawia się pytanie, czy niektóre środki (np. dotyczące redukcji własnych emisji gazów cieplarnianych związanych z transportem) są postrzegane jako mające wpływ na Globalne Południe. Zakres możliwości obejmuje również obszary działania, w których SKEW wspiera zaangażowanie KEpol poprzez programy.
Wyniki badania
Miejskie profile i motywy
Ogólnie rzecz biorąc, rośnie zaangażowanie gminnej polityki rozwoju. Forma i intensywność tego zobowiązania jest jednak znacznie zróżnicowana i zależy w szczególności od wielkości gminy. Jak pokazują wyniki badania, w politykę rozwojową zaangażowane są niemal wszystkie gminy powyżej 50 tys. mieszkańców. Wszystkie uczestniczące w badaniu ośrodki miejskie stwierdziły, że są zaangażowane w KEpol. Z drugiej strony stosunkowo duża liczba gmin nieaktywnych występuje w klasach wielkości od 2000 do 19 999 mieszkańców, ale zaangażowanie wzrosło również w mniejszych społecznościach w ostatnich latach. Wywiady potwierdzają ich zainteresowanie zaangażowaniem się w politykę rozwojową w przyszłości.
Gminy są motywowane do angażowania się na różne sposoby. Często wspominano o trosce o przyjęcie międzynarodowej odpowiedzialności. Szczególnie w większych miastach grupy społeczeństwa obywatelskiego wywierają „presję” w takich obszarach jak ochrona klimatu. Odnosi się wrażenie, że działania międzynarodowe zwiększają atrakcyjność gmin dla nowych pracowników.
Gminy, które obecnie są nieaktywne, podały następujące przyczyny braku zaangażowania: „niewystarczająca liczba pracowników” (65%), „niski priorytet polityczny” (62%) i „brak jasności co do tego, jak mogłoby wyglądać zaangażowanie” (56%). Natomiast „przeszkody prawne” (1%) nie odgrywały prawie żadnej roli.
Kwestie polityki rozwojowej
Zakres tematyczny KEpol jest szeroki i obejmuje: partnerstwa komunalne i inne formy współpracy z gminami Globalnego Południa, wsparcie organizacji migranckich, edukację i działania public relations, promocję sprawiedliwego handlu czy uczciwych zamówień w Niemczech. Można również uwzględnić opracowanie miejskich strategii zrównoważonego rozwoju.
Z badania wynika, że temat „uczciwych i przyjaznych dla środowiska zamówień publicznych/sprawiedliwego handlu” ma szczególne znaczenie. 64% z 328 czynnych gmin wskazało na aktywność w tym obszarze tematycznym. W mniejszych miastach i gminach może pełnić rolę kluczową. W porównaniu z poprzednim badaniem z 2009 roku zastępuje ono działania z obszaru „edukacja i public relations” jako najczęściej poruszany temat. W obecnym badaniu 41% aktywnych gmin powołało się również na decyzję polityczną lokalnego parlamentu, która ugruntowuje ich działalność politycznie. Według badania partnerstwa gminne są drugim najważniejszym tematem (58% aktywnych gmin). Jest to również obszar o największej liczbie decyzji politycznych (61% aktywnych gmin). Najczęstszym tematem partnerstw jest wymiana kulturalna (w 62%). Duże znaczenie ma również edukacja (55%) i środowisko (48%).
Wywiady jakościowe jasno pokazały, że zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego jest często punktem wyjścia dla partnerstwa. W inicjowanych przez siebie działaniach gminy starają się jednak również angażować społeczeństwo obywatelskie. Tak tętni życiem miejska współpraca północ-południe. Przedsiębiorstwa komunalne lub uczelnie odgrywają coraz ważniejszą rolę w partnerstwach, zwłaszcza w procesach wymiany wymagających dużego zaangażowania technologicznego.
Aktorzy i funkcje miejskie
Podobnie jak w badaniu z 2009 r., obecne wyniki badań pokazują również, że zainteresowanie KEpolem jest ważne dla przywódców politycznych. W przypadkach silnego zaangażowania, na przykład w partnerstwach lub międzynarodowych sieciach miejskich, w wywiadach wielokrotnie wspominano o roli burmistrza. Równie ważne jest wsparcie na wyższym szczeblu roboczym, np. kierowniczym, w celu przekazania administracji działań rozwojowych.
Ostatecznie jednak o trwałości działań w ramach KEpol decyduje stałość zasobów kadrowych i zakotwiczenie tematu w administracji. Tylko kilka większych miast stworzyło własne jednostki, takie jak biuro międzynarodowe. Większość (mniejszych) gmin integruje KEpol z innymi obszarami polityki lub procesami, często w ramach miejskich strategii zrównoważonego rozwoju. W najkorzystniejszym przypadku obowiązki KEpol zawarte są w opisach zadań. W niektórych przypadkach miało to miejsce po początkowym awansie pracowników na stanowiska zewnętrzne. Dotyczyło to w szczególności finansowanych przez SKEW koordynatorów KEpol.
W KEpol administracja miejska działa wewnątrz i na zewnątrz. Pełni różne funkcje, wdraża działania (takie jak zasady uczciwych zamówień), sieciuje (w krajowych i międzynarodowych sieciach miast; w przypadku mniejszych gmin we wspólnych projektach różnego typu) oraz działa jako multiplikator. Partnerstwa gminne często opierają się na relacjach inicjowanych przez społeczeństwo obywatelskie i umożliwiają wymianę na szczeblu administracyjnym. Działania w ramach polityki rozwojowej są często trudne do wyobrażenia bez dobrowolnego zaangażowania. Przedsiębiorstwa komunalne (np. zajmujące się dostawami i usuwaniem odpadów) oraz lokalna gospodarka są coraz bardziej zaangażowane i na przykład wnoszą swoje specyficzne umiejętności do partnerstw komunalnych.
Potencjał i wyzwania
Potencjał obejmuje z jednej strony szerokość obszarów tematycznych, w które zaangażowane są gminy. Ponieważ realizują omawiane działania w szczególnej bliskości z mieszkańcami i często razem z innymi podmiotami (szkołami, wspólnotami religijnymi itp.), mogą podnosić świadomość międzynarodowych tematów lub problemów. W ramach Agendy 2030 KEpol wzmacnia również specjalny „efekt dźwigni” dla zrównoważonych warunków życia i środowiska. Gminy odpowiadają za ponad 50% wszystkich wydatków na zamówienia publiczne w Niemczech w obszarze uczciwych zamówień. Tematy takie jak promowanie przyjaznego dla klimatu rozwoju miast we współpracy z gminami partnerskimi można osadzić w istniejących lokalnych celach i procesach zrównoważonego rozwoju, a tym samym je wzmocnić.
Ponieważ działalność KEpolu jest dla gmin dobrowolnym polem działania, można założyć, że nadal będą one uzależnione od finansowania zewnętrznego. Działania KEpol często nie są traktowane priorytetowo na tle ogólnych problemów z płynnością finansową w gminach. Chociaż znaczenie finansowania podkreślano w prawie wszystkich wywiadach, często wskazywano również na związane z tym wysiłki administracyjne, na przykład w raportowaniu. To samo dotyczyło coraz bardziej zagmatwanego krajobrazu finansowania. Często trudno jest uchwycić wkład gmin w politykę rozwoju – nawet w obrębie gminy. Ponieważ działania w poszczególnych obszarach, jak np. uczciwe zamówienia, odbywają się w różnych jednostkach administracyjnych i są zdecentralizowane.
Refleksja i perspektywa
Administracje gminne odgrywają kluczową rolę we wdrażaniu Agendy 2030. Jednak ich wkład nie jest wystarczająco widoczny i generalnie trudny do oszacowania. Jest to tym bardziej prawdziwe w odniesieniu do (czasami pośrednich) skutków dla Globalnego Południa. W zwykłych instrumentach porównawczych dotyczących składek na politykę rozwojową, takich jak statystyki oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA), transakcje władz publicznych są przypisywane do instytucji finansujących. Do tej pory prawie nie odnotowano środków własnych samorządów. Ponadto wiele elementów prac podejmowanych na poziomie lokalnym, zwłaszcza tych z efektem dźwigni, jest trudnych do zobrazowania za pomocą narzędzi porównawczych. Aby uczynić KEpol bardziej widocznym, pomocne mogą być zintensyfikowane analizy naukowe działań miejskich w badaniach takich jak niniejsze lub oceny zorientowane na wpływ i próby kwantyfikacji.
Ponieważ możliwości w dziedzinie wolontariatu KEpol są ograniczone, finansowanie zewnętrzne odgrywa kluczową rolę teraz i w przyszłości. SKEW jest postrzegany i ceniony przez gminy zajmujące się polityką rozwojową jako najbardziej odpowiednia instytucja finansująca. Mniejsze gminy w szczególności z zadowoleniem przyjmują możliwości łatwego wejścia w działania dzięki finansowaniu małych projektów i personelu. Niezależnie od wielkości czy typu, wszystkie gminy chcą uproszczenia procesów aplikacyjnych.
Czytaj także:
